论林权冲突的调处和平衡

余蓓蓓  （福州大学法学院，福州350002）

摘要：随着国家林业产权法律制度的改革和日益完善，尤其是对非公有制林木所有权保护的日渐重视，使各种林权纠纷增多，而各种林权纠纷的根源在于林业产权的各种冲突。本文基于此对现已出现的几类林权冲突进行了分类分析，提出其解决此类冲突的紧迫性，并提出了一些调处林权冲突的方法和建议。

关键词：林权    林权冲突    生态补偿制度

从上个世纪80年代林业“三定”开始，我国历经多次林权制度改革，《物权法》颁布之后，也加强了对非公有制林权的保护，也突出了个人林业资源的所有权的保护。于是，随着对林权保护的法律法规政策的日益增多，各种权限也产生了内部或外部的冲突。冲突的表现形式也是多种多样，既有民事权属的冲突，又有行政管理权限上的冲突。这些冲突若得不到解决，轻则会引起各类民事纠纷行政纠纷，重则影响我国林改的进程，甚至是影响整个林业资源的保护，进而影响森林生态系统的保护，最终危及人类自己。

一、林权冲突概述

“林权”这一概念，早在20世纪50年代的土改时期就加以使用，并一直沿用到现在。在我国，随着林改的日益深入，人们对林业经济效益要求的不断提高，林权的各类纠纷日渐增多，于是，作为林权纠纷的根源——林权冲突逐渐的突显出来。

就我国而言，林权的概念很广泛，不仅包括所有权、使用权（承包经营权），还应包括对林地林木的处置权和收益权，即作为一种用益物权来确定。林木的所有权、使用权、收益处分权权属不清，还有林业管理秩序混乱，更是加剧了林木资源各种权属的冲突。林权冲突若得不到及时解决，轻则影响林业生产建设、破坏森林资源，重则破坏整个森林生态系统，甚至引发群体性事件，严重影响整个生态秩序的稳定，社会稳定以及和谐社会的构建。因此，解决林权冲突，势在必行。

二、对林权冲突的分析

一般而言，林木资源权属冲突主要可以分为三类，第一类林权权属冲突，即国家所有权和个人使用权的冲突；第二类林权冲突为权利利益冲突，即是林木的经济效益和生态效益之间的冲突，而此类冲突进而还可能产生国家行政管理权和林木个人所有权之间冲突；第三类林权冲突属林权权限冲突，即跨界跨区域之间的林业行政管理权之间的冲突。

（一）第一类权属冲突

我国宪法第9条第1款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《森林法》第3条第l款规定：森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。第26条规定：国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或个人承包造林。根据这些法律规定，在大范围内，国家对林木享有所有权，集体个人对林木享有使用权。在同一客体上产生了两项分属不同主体的权利，要实现一种权力就会对另一种权利有所损害，由此，国家所有权和个人使用权的冲突必然会产生冲突。

而且，林木是自然资源的一种，不是单纯的物，国家无法将其上升到财产的角度来加以规范。目前我国自然资源利用机制是以国家或集体所有为主，私人分散利用为辅的双重权利安排方式。而国家对于其物权的实现实质上是一种“虚权利”，对其占有使用收益处分的状态并不明确。再加上近几年来，非公有制林业的发展，林木的个人所有权增多，我国目前的《森林法》对这些问题的调整显得力不从心。因此，国家所有权和个人使用权的冲突自然就会增多。

（二）第二类林权利益冲突

《森林法》第27条规定，国有企事业单位、机关、团体、部队营造的林木，归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包的国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或个人所有，承包另有规定的，按照合同的规定执行。即个人对林木享有合法的所有权。

然而与其他物所不同的是，林木资源在具有经济价值之外，还具有生态价值。林木资源的经济价值为其所有人独自享有，而生态价值的受益人是不特定的大多数人。林木所有人最初并不是想去追求生态价值而进行植树造林，反而有求林木的经济价值而牺牲其生态价值的倾向。强调了林木资源的生态价值，就会给林木所有人带来“外部性损害”，即“个人成本投入后产生的经济效益相对社会其他人来说，是不经济的”。而且近年来，由于生态环境不断恶化，不少人为改善周围的生存环境，同时也为谋求利益而投身于植树造林、防风固沙之路，出现了私有林也为环境保护林的交况，这为法律调整和保障经济利益和生态利益提出了一个法律难题。

由于林木资源的两种特性之间的矛盾，国家行政管理机关为维护生态利益而代表国家干预个人所有权人对其拥有所有权的林木的收益权。因此，林木资源个人所有权的排他性极其有限，它的行使要受到国家意志的左右和影响，即个人所有权的排他性要被限制在国家利益和社会公共利益之内，受其约束，因而在实践中，会导致国家行政管理权和林木个人所有权之间的冲突。

（三）第三类林权权限冲突

改革开放之后，我国中央与地方之间逐步分权，随着分权化进程的推进，地方政府在对中央政府的态度上，具有经济抗衡与政治服从的倾向。立法权限分散给个地方，这导致各个地方政府各自为政，各自制定有利于自身区域的环境政策。表现在林业管理权限问题上，根据及我国《森林法》规定，由于对国家林木资源的利用等各项权限是由各行政部门代为行使，而各自行政部门会依据各自地方上制定的环境保护政策法规来行使其管理权限。但是林木资源尤其是整片的森林资源，他不可能单纯的被限定在某一个行政领域内，有可能跨越了两个甚至三个的行政区域。于是，在林业行政部门的管理权限上就产生了冲突。此种冲突若不及时解决，极有可能会导致各地方行政部门争夺林木收益，或者各地方行政部门相互推诿致使林木资源的无人管理，不利于林木资源的保护。

三、对林权冲突的调处和衡平

基于各种林权冲突的存在已不利于林业产权制度的发展，也不利于个人林木资源所有权的保护，更不利于我国现今的林改的趋势。因此，有必要采取适当措施对其进行调处和衡平。

（一）第一类权属冲突的调处

1、明确林权的概念性质及内涵

林权是指有关森林资源以及森林、林木和林地的所有权和使用权。森林资源从整体上讲是两种所有制，但对其各个部分，是多种所有制，包括个人所有制；但在通常情况下，国家不可能直接作为经营管理和利用的主体。实施家庭承包经营后，集体不直接作为经营管理和利用的主体，都要以一定的形式提供给单位和个人经营、管理和使用。所有权的具体实现形式多种多样，经营权、使用权主体也是多种多样的。林权中森林、林木和林地所有权属于所有权型权利；林权中森林、林木和林地使用权与林地承包经营权等权利属于用益物权型权利；林权中的林木采伐权比较特殊，学界尚无定论，有的学者将其归为准物权型权利。而准物权经变成一个垃圾箱，“准物权是个筐，什么说不清道不明的权利都往里面装”，势必会出现附属于行政权力的“准物权”。如此种种，导致林农无法取得与其他民事主体平等的权利，也不能获得与其他权利主体平等的法律地位。致使林农在纠纷中无法得到完全的救济。因此，明确林权的性质及内涵对于改善我国林木资源个人所有权是置关重要的。

2、林权制度的改革和完善

在林权制度的改革和完善方面，应当以产权改革目标为指导，完善林业法律体系，将林业产权关系全面纳入法治轨道。林业产权制度改革的目标是：建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度。制定各项法律法规，明确林业产权制度中的各个权利主体以及各项权益、责任义务，赋予其合法地位，使产权主体和产权收益归属明确，做到山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，实现产权所属人格化；明确“私有林”的法律概念，规定私有林受法律保护，稳定所有权、搞好经营权、确保收益权、落实处置权；在明确权属、保护权益的同时，保证国家政策法律法规的统一，防止引发不健全而引发干涉所有者的经营行为；充分保障林木承包经营者的合法收益得到真正落实，对造成经营者利益损失的，要提供明确稳定的补偿渠道。

同时还要以法律为基石，为主导改革完善林业产权制度的同时，还要加强其他各监管工作和配套措施。坚持以人为本，与时俱进，关注实践中出现的新情况，新事物，及时跟进和调整林业政策，以政策辅助法律，切实保护林业投资人的利益。

在土地公有制宪政框架内，个人所有权和集体所有权一样是独立而且平等的，均山制集体林产权改革是农用林地物权结构在集体林地领域的具体应用，各地政府应根据《物权法》规定与《意见》精神，切实落实集体林地家庭承包，保证农民家庭承包经营权的实现，不得以任何形式剥夺或限制农民的承包权和承包经营权。

（二）对第二类冲突的衡平

1、 生态补偿制度的明确。

生态补偿制度的目的是鼓励个人多多去种植生态林，这样不仅可以加大全民环保的力度，还可以减轻政府部门的负担。但是个人所有者对林木的种植是基于对林木经济利益的追求，对于没有多大经济价值的生态利益而言根本无利可图。因此，国家就要加大生态补偿力度，鼓励个人广植生态林。然而，现在对林木所有者的生态补偿主要来源于国家财政，然而财政力度有限，国家不可能把大部分财政用于补偿上面。因此，国家还可以借鉴国外经验，通过减免税收、给予补贴、加大扶持力度等方法来对其加强，还可以采取专项补助、事业拨款等来扶持生态效益补偿。

另外，还可以建立有效的基金会制度可以弥补这一缺漏，向社会广募资金用于生态林的保护。基金会的资金来源主要来源于国家的拨款、社会环保捐助、破坏林木者的罚款等，对款项必须是专款专用。此项制度已在《森林法》上进行了明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定”。国家财政补偿和基金会补偿联合可有效地对林木所有人进行补偿。

最后，还应明确国家林木生态补偿的标准。此项涉及技术层面的问题，在此不赘述。

2、 规范林木资源的流转制度

当林木资源的经济利益和生态利益发生冲突时，即个人所有者追求经济利益的林木资源是对生态环境也具有重大利益之时，国家可以正价对其进行合法收购。这就需要规范林木资源的流转制度，根据我国法律规定，被划入生态林的私有林是不可以流转的。因此，我们应该规定非公有的生态林可以合法有偿的向国家集体进行流转，即像美国政府所选择的“由政府购买生态效益”来提高生态效益。当然这样的流转制度应该有严格的限制。

3、 完善政府在林业建设中的角色定位

由于我国法律规定，在大范围内，森林林木资源的所有权统归国家所有，因此政府在对其管理上仍然扮演着重要的角色，有着直接的引导作用。然而，正是由于政府的这种强势的地位，导致个人所有权人无力与其抗争，不利于对弱势群体的保护。因此，在林业资源管理秩序中，政府角色应当有所转变，应更多的充当一个服务者。应当让个人林木所有权人了解，政府对生态林的管理只为了整个生态的完善，是服务于整个社会的举动，而不至于因其霸道的举动是个人林木所有权人望而生畏，助长政府的官僚主义。另外，政府将其拥有个人所有权的林木资源强行划入生态林或禁止其砍伐的行为划入政府征用行为中，给予个人所有权人予以征用补偿，以化解个人所有权和行政管理权的冲突。

（三）第三类林权权限冲突的协调

理顺中央政府与地方政府，地方政府与地方政府之间的关系，克服地方保护主义。解决立法权限的分散问题，似乎是将立法权限收归中央即可。殊不知，解决此类问题，不能重走单纯的中央集权道路，否则不能根据地方实际情况制定相应的法规。而应在分权基础上，理顺中央与地方各级政府之间的关系，寻求一种平衡。中央对地方的分权既要考虑到地方的自主权与积极性，也要考虑到中央政府的有效宏观调控能力。中央与地方的分权应当建立在以宪政为基础的法律制度保障机制上，把中央和地方各级政府的事权、财权以及相互之间的人财物关系通过法律予以制度化，从而克服中央政府随意性放权与收权的缺陷，并从根本上杜绝地方保护主义的源头。这是解决林业资源行政管理权存在地方保护主义问题的重要措施，也是解决林业资源行政管理权限的有利方法。

综上所述，对于各类林权冲突的解决方法是多种多样的，本文仅列举以上几种。且因对待各类冲突的研讨还不甚成熟，仅从理论层面上进行了简单的论述，只是对于导致林权纠纷的林权冲突提供了一个根源性的解释。相信在我国多次林改的大潮下，林权的各种冲突会得到更好的解决，对林权冲突调处的理论也会越来越完善。

参考文献：

[1]张步洪，中国行政法学前沿问题报告，北京，中国检察出版社, 2003年；

[2]税兵，是准物权，还是用益物权——海域使用权法律性质诌议，载《物权法中海域物权的立法安排——海域物权法律制度学术研讨会论文资料汇编》，法律出版社，2005年；

[3]李春雨，林业权的法律性质与立法安排，载《国家林业局管理干部学院学报》2008年第3期；

[4]李文乐，我国林木资源个人所有权保护若干问题研究，载兰州大学硕士学位论文库，2007年；

[5]魏华，物权法视野中的林权制度，载《北京林业大学学报（社会科学版）》，2009年6月第8卷第2期；

[6]陈根长，中国林业物权制度孑讲究，载《林业经济》，2002年第10期；

[7]刘宏明，关于我国林权物权立法的思考，载《国土绿化》，2004年第12期，

[8]雷加富，新时期林业发展呼唤着林权制度改革—福建省永安市林权制度改革的调查与思考，《绿色中国》，2004年第16期；

[9]张红霄，论农用地产权结构的物权法功能与制度安排——兼论农用地物权结构在均山制集体林产权改革中的应用，载《东南学术》2009年第 5期；

[10]李昌庚，环境保护的宪政思考，载《长白学刊》，2008年第5期

[11]涂斌华、高富平，自然资源权利物权化的思考与立法建议，http:// www.law-lib.eomW/lw--view.asp?no=1503(最后访问日期2007-04-10)。

[12]林世任，“我种的树为啥不能砍”牛玉琴代表的法律难题，http://www.jetheom/n1/jcrb35/ea28929.htm(最后访问日期2007-04-08)。

Concerning of mediation and balance of the forest property of conflicts 

YU Beibei

(Law School of Fuzhou University,350002)

Abstract: Along with the law system of the national forest property of conflicts is reforming and getting more perfect, the forest property disputes are increasing, especially we can take more attention on the protection of the ownership of the non-public capital. And all kinds of disputes about the forest lie in the various of forestry property. Several kinds of forest conflicts are classified and analysis in this thesis, and put forward the important of urgency about the solution of these conflicts, and put forward some methods and suggestions of conflicts mediation of forest. 

Key words: the forest property; the forest property of conflicts; ecological compensation system 

作者简介：

余蓓蓓，福州大学法学院环境与资源保护法2009级硕士研究生，研究方向：可持续发展法.