何晶晶  （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：森林认证在我国还处于起步阶段，随着实践的深入进行，其优势性逐渐加强，但是森林认证的完善脱离不了法律规范化，我们有必要对森林认证的法律问题进行剖析，以更严格的体系和制度确保森林认证制度在我国的合理实施。

关键词：森林认证    法制化    可持续经营    法律问题

森林认证(Forest Certification)是20世纪90年代初产生并迅速发展的一种促进森林可持续经营的市场机制。所谓的森林认证,是由一个独立的、有一定权威性的第三方,依据公认的森林可持续经营的标准与原则,对森林或森林产品经营者的经营管理活动进行审核与评判,对合格者颁发证书的过程。 

一、森林认证法律化趋势明显

由于市场的驱使和各方的推动，FSC（森林管理委员会）在我国发展很快，至2009年2月，我国共有660家木材加工企业通过了FSC的COC认证，还有16家森林经营单位通过了FSC的森林经营认证。

但是纵观我国森林认证的现状，我国森林认证还处于准备阶段，和世界发达国家相比进程严重滞后，就是与马来西亚、玻利维亚等发展中国家相比也存在相当大的距离。森林认证工作是一项系统工程，不仅要遵循国家现有的法律法规及我国已签署的国际条约和协议，还要考虑到我国地域辽阔，发展不平衡，考虑到环境、经济、社会、森林经营、林产品加工与贸易等各个学科和领域，因此，我们必须研究制定一套科学的、符合我国国情和林情的森林可持续经营标准与指标体系及森林认证体系。我国虽然制定了森林认证的标准，但没有根据我们自己的国情和林情制定出合适的标准，为了顺应国际潮流和市场要求而明显处于被动地位，制定出来的标准与我国的森林资源状况不符，有很大偏差。森林认证作为促进森林可持续经营的一种有效手段，在全球推广很快，我国引进森林认证己有几年的时间，除了专业研究人员和学者外，真正了解森林认证相关知识的人却很少，而自觉自愿地以实际行动支持森林认证的销售商更是凤毛麟角。因此，森林认证作为一种依靠市场运作的商业机制，只是法律法规的有效补充，却不能代替法律的贯彻实施，必然对森林认证的扩张和深化不利，基于我们现在的状况，森林认证法律化将是森林资源可持续发展和经济社会环境协调发展的必然举措，其立法的必要性会随着国际潮流日趋明显。南美的玻利维亚成功开展森林认证的经验告诉我们:通过立法手段将森林认证法制化，极大的促进了森林认证在该国的推广，而且有利于社会公众的广泛参与。将森林认证上升到法律层次、走森林认证法制化道路无疑是一个明智的选择。

二、森林认证所应体现的法律价值

（一）促进森林可持续发展

据国务院最近公布的第七次全国森林资源清查结果显示：全国森林面积达19545.22万公顷，森林覆盖率达20.36%。中国林科院依据全国森林资源清查结果和森林生态定位监测结果评估，我国森林生态系统每年可涵养水源4947.66亿立方米，固土70.35亿吨，保肥3.64亿吨，年吸收大气污染物0.32亿吨，滞尘50.01亿吨。仅固碳释氧、涵养水源、保育土壤、净化大气环境、积累营养物质及生物多样性保护等6项生态服务功能年价值达10.01万亿元，大致相当于目前我国年GDP的1/3。人类越来越清醒地认识到，森林是全球陆地最大的生态系统，对全球生态环境平衡具有不可替代的重要作用，保护森林就是保护人类自己。

可持续发展一词最早出现于1980年由国际自然保护同盟在世界自然基金会支持下颁布的《世界自然保护大纲》，人类对环境问题的日渐关注，源于对传统发展观和生产方式带来的不良后果的反思。1992年联合国环境与发展大会形成的《21世纪议程》等文件中，就包含了加强森林资源的保护、合理利用森林和对森林可持续经营的要求，这次大会标志着森林的可持续经营是世界可持续发展的重要基础。提高森林的经营水平，实现可持续性是森林认证产生的根本原因和发展的直接动力，实现森林资源的可持续发展和永续利用也是我国引进和开展森林认证的主要动因之一，在森林认证立法中应当以实现人类社会、经济和环境的可持续发展作为法律所要实现的理想目标，用新的发展观取代传统的发展观，使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。

（二）保证公众广泛参与

国家在《环境影响评价法》中以法律的形式正式明确了单位、专家和公众参与环境保护的权利和义务，在森林认证工作中，因为森林经营认证和森林产销监管链认证涉及方方面面的利益，相关利益方涵盖了政府部门、森林经营单位、林产品加工企业和经销公司、消费者、科研机构、林区职工以及倡导绿色消费的非政府组织等各个层面、各个领域，无论缺少哪一方的支持、认可和参与，森林认证工作都无法顺利实施。因此，公众参与机制的运用在森林认证工作中也有其特殊的作用。

我国森林认证标准的制定，森林认证法律法规的起草都需要广泛征求和听取公众的意见，人们只有充分认识到森林认证的重要性，才会自觉遵守森林认证的实施标准，通过广泛听取利害关系人和利害团体的意见和要求，可以使政府在对资源开发等决策过程中尽可能兼顾到各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益和公众利益，并尽量采取行之有效的措施来减轻和防止环境侵害。而在我国，森林认证的普及远远不够，愿意深入了解并自觉自愿将之付诸行动的人还不多。我们需要大力开展森林认证的宣传教育，加大公众广泛参与的途径，逐步建立以提供信息渠道、信访制度、听证制度、新闻舆论监督制度等为主要内容的公众参与机制，推动我国森林认证的发展。

三、森林认证与法律法规的协调

建立森林认证体系是一个系统工程，应该与相关法律法规衔接，并与国家相关林业政策的实施结合，它们可在一定程度上加强这项机制的实施，或者提供一种指导方向。在制定森林认证法律规范时，应注意新建立的法律制度与现行有关法律制度体系之间的兼容和协调。

（一）森林认证与法律的协调

1.与《宪法》的协调

《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”森林认证其本身是以保护环境为出发点，促进林业可持续发展为目的，森林经营单位和其他林业组织在遵守认证标准和环境管理体系标准时，与国家根本大法的要求是完全一致的。

森林经营必须拥有对森林或土地的所有权或使用权的法律依据，申请森林认证时森林经营单位也必须出具明确的所有权或使用权证据。1999年3月15日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”森林认证关于所有权的规定必须以宪法为根据，不能与宪法相违背，作为森林经营和认证的根本法律依据。

2.与《环境保护法》的协调

《环境保护法》在环境保护领域的地位和作用是不言而喻的，在实施与环境保护相关的经营和管理时，也要遵循该法的规定，在森林认证过程中对于森林经营企业和其他组织而言，《环境保护法》是一部重要的法律。该法第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一条是对环境和经济协调发展的强调，森林认证工作其实质也是在经济发展的同时注重环境的可持续发展，其根本目的和环境保护法的规定步调一致。

第十九条：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。森林认证即是对森林资源合理开发的一种证明，如果违反了该法的规定，“造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”环境保护法规定了森林等自然资源合理开发的总体要求，森林认证是对该要求的具体细化，所以在森林认证的具体实施中要以环境保护法为指导方向。

3.与《森林法》的协调

《森林法》虽然还未出现森林认证制度的原则规定，但是很多条款都是森林认证标准的重要内容和审核的主要对象，所以在森林经营和认证活动中要严格遵守《森林法》的相应规定。第三条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”森林、林木和林地的所有权或者使用权证书是森林经营者必须依法具备的基本条件。任何寻求环境管理体系标准认证的组织，如果其组织范围内包含森林、林木、林地，都应该了解《森林法》第二章和第三章规定的森林经营管理和保护的相关内容，并体现在其环境方针、环境因素分析和环境管理方案中；森林经营单位应该遵照实行。《森林法》第五章对森林采伐作了严格规定，主要是采伐限额、采伐许可证和木材检查站制度，这些必须体现在森林经营规划和认证标准之中。

4.与其它法律的协调

森林认证法律化不是单一的法律制定过程，其涉及到的法律内容众多，不是一部或几部法律就可以涵盖的，在与法律的协调上涉及林业问题较多的法律还有: 《土地管理法》《水污染防治法》《水土保持法》《种子法》《防沙治沙法》，其中《水土保持法》中的“预防”一章几乎都与林业组织有关。在森林经营和认证工作中还应注意的其他法律有: 《清洁生产促进法》《野生动物保护法》《防洪法》《促进科技成果转化法》《安全生产法》《农业技术推广法》等。

（二）森林认证与法规的协调

开展森林认证研究与实践还应注意的国家行政法规有:《中华人民共和国森林法实施细则》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《城市绿化条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国种子管理条例》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》等。

四、森林认证法律化的构建

森林可持续经营己经成为全国林业行业的共识，国外各种各样的认证活动为我国森林认证体系的建立提供了研究和借鉴的材料。根据我们的国情和林情，森林认证法制化己经具备了一定的客观条件和理论基础。

（一）森林认证相关法律的修善

1.修改《森林法》

森林通过商业认证机制，借助市场对“可持续产品”的需求来推动实施，它在提高森林经营水平和促进森林可持续经营方面的作用显著，我国政府也己经意识到森林认证的重要作用，并且专门成立了森林认证工作领导小组，中国林业局在发展森林认证的总体设想中也指出，要建立一套中国的森林认证体系。但是由于森林认证不具备强制性，由于没有直接利益的驱动，相关利益方在遵守森林法律法规时往往是淡漠的、被动的，而森林认证体现的是一种“自愿”，对于森林经营企业来说，进行森林认证是一种客观要求的主观自愿的行为。相对于具有强制性和权威性的法律法规而言，仅在政策性文件中提一句发展森林认证的口号是远远不够的，政策会因为时间的推移和条件的变化而失效，缺乏稳定性和普遍约束力。只有将森林认证固化为法律，才能真正确立它的法律地位。《森林法》是我国森林资源保护、经营、管理的专门法律，所有林业组织、森林经营单位和个人都必须遵守和执行。因此，应当及时修订《森林法》，在其中增加“森林认证”的原则性规定，同时将我国已经制定出的可持续经营标准写进法律，为森林认证工作在我国的开展提供法律依据和指导原则，对国外认证机构在我国的认证活动和行为产生法律约束力。

2.制定《森林认证管理条例》

《森林法》对森林认证规定得不可能很具体，只是作出原则性的规定，随着森林认证工作在我国的深入开展和广泛认知，必然会越来越难以解决认证过程中出现的不合法现象或法律纠纷，从而产生立法需求，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《认证认可条例》等国家有关法律、法规和文件精神，以及蒙特利尔进程等相关国际进程，由全国人大常委会授权国务院制定颁布《森林认证管理条例》，对森林认证活动中出现的问题加以规范和管理，确保森林认证工作的顺利开展；各级政府也可以依据《森林认证管理条例》，结合本区域森林资源状况和认证开展的情况，制定地方性的规章制度。最终，在《森林法》的框架下，加快相关森林认证立法的进程，建立和完善适合我国国情的并能得到国际认可的现代森林认证法律制度。

（二）森林认证法律制度的建立

森林认证的立法也需要以森林认证的原则、标准和指标作为技术支撑，力求将森林认证标准和原则融入森林认证法律法规中，并将其固化为法律制度，从而保障其顺利实施。

1.明确森林资源权属制度

随着我国林业改革的深入发展，我国林业所有制呈现国有林、集体林、私有林、股份合作林等多层次的结构。多元化的造林模式己经逐渐形成，但是权属问题仍然不清，森林和林地经常属于不同的所有者，这种资源权属分配不明的情况给我国森林认证工作带来了极大的阻碍。我国《森林法》第3条对森林资源的权属进行了规定，“森林资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”资源权属制度是我国目前所有资源立法的核心制度。《FSC原则与标准》要求申请森林认证的森林经营单位，其土地和森林资源的长期所有权和使用权必须明确界定、记载并履行相应的法律手续。因此，森林经营者应证明其拥有对某土地的长期森林使用权。

因此，我国应尽早出台相关的政策法律措施，通过立法明确森林资源的权属，结束目前这种权属不清的局面，扶持非公有林，承认其所有制的形式，这样不但可以扫清森林经营单位申请森林认证的障碍，促进森林认证在我国的推广，而且从长远来看，更有利于森林生态系统的保护。

2.森林资源有偿使用制度

长期以来，自然资源一直被人们视为是大自然对人类的无偿恩赐，由于资源价格制度的不健全，加上我国行政管理部门利益的凸现，以及自然资源权属主体不明，森林资源无偿、低价使用的现象十分严重，导致过量开采和资源浪费。《FSC原则和标准》非常重视自然资源的价值，提倡“使用者补偿”的价值理念，要求森林经营单位必须依法按时、足额缴纳国家规定的合理的税费，并将此作为森林认证审核的重要内容。森林经营者使用土地和设备等有形资产时，必须支付所有者报酬，如果因使用无形资产而获得收益，也要按规定支付报酬。森林资源有偿使用制度是在法律上对森林资源的价值进行了确认。

我国林业税费包括育林费、维护费、林业建设保护费、林业管护费、营林抚育费以及农业特产税、增值税等。森林资源有偿使用制度的确立有利于促使申请森林认证的经营单位主动缴纳各种税费，在一定程度上保障了生态效益补偿制度的资金来源，促使森林资源管理部门及时收缴税费用于森林的经营和管护，同时也有利于促进森林资源的合理开发和保障效益的最大化。但是目前我国尚存在着滥收费的现象，如果放任林业部门滥收费，森林经营单位就会因为无力负担沉重的林业费用，而无法通过森林认证的审核，就会阻碍森林认证在我国的健康发展，也势必影响到我国森林认证与国际接轨的进程。由此我们要保证各种税费的征收要合法更趋合理，保证森林资源有偿使用制度得以顺利实施。

3.森林资源监测制度

森林资源监测制度主要包括两个方面:一是对森林经营者工作的监测，一是对监测本身工作的要求。包括监测的频率和强度、要考虑的因素、监测程序等。监测工作是根据森林经营的范围和强度，对森林进行监测，以评价森林状况、林产品产量、产品监管链、经营活动及其社会和环境影响。随着森林认证工作的深入开展，通过立法建立完善的森林资源监测制度，包括建立森林资源信息数据系统和森林资源监测体系，对森林检测的内容、监测程序和技术手段深入研究，掌握森林资源的动态变化，为森林资源的可持续经营提供科学依据。森林经营者应为数据采集工作和认证机构提供所需的文件。

参考文献：

1.陆文明.森林可持续经营的认证机制[J].世界林业研究,1999(3): 43-44.

2.中国森林认证网,http://www.cfcn.cn/fsc.asp.

3.李继军.中国森林资源认证理论研究[D].东北林业大学，2004(6).

4.环球网-中国新闻网,http://china.huanqiu.com/roll/2009-12/651599.html.

作者简介： 何晶晶（1985-），女，安徽铜陵人，江西理工大学环境与资源保护法学专业2008级硕士研究生