摘要：野生植物所有权制度属于物权法上的制度，而野生植物权属管理制度属于行政法上的制度。我国物权法并未规定野生植物的所有权一律属于国家，私人也可以取得野生植物的所有权。我国应当将野生植物权属管理规定同物权法衔接起来，明确集体、个人、法人及其它组织的野生植物所有权，在保护单位和个人合法权益的基础上，通过建立和完善野生植物行政许可制度和野生植物损害赔偿制度，对受保护的野生植物进行严格管理。同时，规范野生植物人工培植管理。

关键词：野生植物    物权法    所有权    权属管理

按照物权法上的所有权的定义，野生植物的所有权，是指野生植物的所有人依法按照自己的意志通过对其所有的野生植物进行占有、使用、收益和处分等方式，独占性地支配其所有的野生植物并排斥他人干涉的永久性权利。《物权法》中有关野生植物所有权的条款，确认了法律规定属于国家所有的野生植物资源属国家所有。这也表明，法律没有规定属于国家所有的野生植物资源，可以属于国家之外的其他所有权主体所有。《物权法》实施以后，行政机关及其工作人员需要更新野生植物权属管理理念，理顺和协调公法与私法的关系，在保护野生植物财产权的基础上，完善野生植物权属管理制度。

一、我国现行法律法规对野生植物权属的规定及特点

在我国，法律所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。《物权法》实施以后，我国涉及野生植物权属的单行法律法规的各项规定与《物权法》的规定有所脱节，需要进行相应修改。

《物权法》第49条规定，法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。这是我国法律第一次对野生植物资源的归属作出明确规定^[1]。这一规定，并未将野生植物资源规定为国家专属所有。另外，《物权法》第64条规定私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权；第116条规定天然孳息由所有权人取得，有用益物权人的由用益物权人取得。其中，私人对原材料、天然孳息的所有权，不排除可能隐含私人对野生植物的所有权的内容。

《森林法》第3条第1款规定森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。这一规定中的“森林资源”概念，应当包括野生植物资源在内。《森林法》还规定了对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的野生植物的采伐、采集权利。该法第24条第3款规定，对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。这条规定意味着，申请人经过省、自治区、直辖市林业主管部门批准以后，即可获得对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的野生植物的采伐、采集权利。而依据《森林法实施条例》第30条的规定，申请林木采伐许可证的单位和个人，应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书，即要求申请人是该树木的所有权人或者使用权人。因此，野生珍贵树木的采伐申请人也应当拥有野生珍贵树木所有权的个人。

对于国家重点保护野生植物的采集，《野生植物保护条例》第16条明确规定，因科学研究、人工培育、文化交流等特殊需要，采集国家一级保护野生植物的，必须经采集地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向国务院野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证；采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证；采集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意，分别依照前两款的规定申请采集证；采集珍贵野生树木或者林区内、草原上的野生植物的，依照森林法、草原法的规定办理。根据这一规定，获得采集证采集国家重点保护野生植物的单位和个人，可以获得其采集的国家重点保护野生植物的所有权。

此外，《野生植物保护条例》还规定了国家重点保护野生植物、濒危野生植物的出售、收购和进出口权利。该条例第18条第2款规定，出售、收购国家二级保护野生植物的，必须经省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构批准。对于出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物的，该条例第20条规定，必须经进出口者所在地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门审核，报国务院野生植物行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书或者标签查验放行。这些规定说明，单位和个人可以通过出售、收购、进出口等方式获得国家重点保护野生植物、濒危野生植物的所有权。

从上述规定中可以看出，我国野生植物所有权制度具有以下几个方面的特点：

首先，法律没有规定野生植物的所有权一律归国家所有。《物权法》第49条规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。这一规定表明，野生植物的所有权并不为国家专有，只有在法律有规定的情形下，国家才对野生植物拥有所有权。同时，除了法律明令保护的野生植物以外，对进入国家所有的森林、荒原、滩涂采集野生植物、果实、药材并取得采集物的所有权，国家并不禁止^[2]。对照《物权法》第49条的规定可以看出，《森林法》第3条中规定所体现的立法理念显得陈旧，已经落后于社会实践，需要进行修改。

其次，私人可以取得野生植物的所有权。野生植物属于地上附着物，归属于土地的所有权人。国有土地上的野生植物属于国家所有，同理，集体土地上的野生植物应当属于集体所有，集体经济组织成员通过家庭承包方式取得土地承包经营权的土地上的野生植物也应当属于该集体经济组织成员私人所有。根据这一道理，法律没有理由将集体土地和私人享有土地承包经营权的土地上的野生植物一概规定为国家所有^[3]。《物权法》第116条规定，“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定”。由于许多野生植物生长于农民承包经营的土地或者自留地的范围内，农民作为用益物权人享有用益物权的财产产生的孳息收入^[4]，当然可以取得新生野生植物的所有权。此外，生长在他人种植物或者构筑物上的藤本野生植物，由于其特殊的生物属性，不能随意将之移除或单独种植，应被视为增添附属物，由主物所有权人取得其所有权。

第三，单行法律、法规对单位和个人的野生植物经营利用权的规定，属于行政法上的野生植物权属管理制度，和物权法上的野生植物所有权制度存在着本质区别。从事野生植物经营利用活动的单位和个人，要受到单行野生植物管理法律法规的限制。单位和个人依法取得各项野生植物经营利用权利，需经过行政许可，通过行政许可申请而获得的从事某种野生植物资源的开发利用的权利，实际上是从事某种野生植物资源开发利用的资格，这种资格，与物权法意义上的野生植物所有权和使用权存在明显区别。野生植物所有权制度属于物权法上的制度，而野生植物权属管理制度属于行政法上的制度，不能将二者混同。

二、我国野生植物权属管理现状

在行政法上，我国对野生植物资源实行“加强保护、积极发展、合理利用”的方针，保护依法开发利用和经营管理野生植物资源的单位和个人合法权益，同时，对受保护的野生植物进行严格管理。

（一）我国野生植物权属管理体制

根据《森林法》、《渔业法》、《野生植物保护条例》、《野生药材资源保护管理条例》、《水产资源繁殖保护条例》、《风景名胜区条例》等法律法规的规定，目前，我国野生植物权属管理实行分部门管理的体制，其具体内容是：(1)县级以上地方人民政府林业主管部门负责主要的野生植物监督管理工作，具体事务由林业主管部门的野生植物保护机构承担；(2)县级以上地方人民政府农业（含畜牧业）主管部门负责本行政区域内农业野生植物的监督管理工作；(3)省内各水域的水生野生植物监督管理工作由县级以上地方人民政府渔业主管部门负责监督管理工作；(4)县级以上地方人民政府医药管理部门会同同级野生植物管理部门，负责药用野生植物的监督管理工作；(5)县级以上地方人民政府建设主管部门负责城市园林范围内野生植物的监督管理工作；(6)风景名胜区管理机构负责风景名胜区内的野生植物监督管理工作。

此外，国家环境保护主管部门负责对野生植物环境保护工作的协调和监督，县级以上地方人民政府负责野生植物管理工作的部门及其职责，由省、自治区、直辖区人民政府根据当地具体情况规定。

依据上述规定，我国各级地方政府相应地建立和完善了与其层级适应的野生植物权属管理体制，并在部门设置和职权分配上充分考虑了地方的实际情况。

例如，湖南省根据国家野生植物保护管理法律法规的具体规定，制定了《湖南省野生动植物资源保护条例》、《湖南省渔业条例》、《湖南省风景名胜区管理条例》等地方性法规，构建了本行政区域的野生植物行政管理体制。此外，湖南省湘西土家族苗族自治州、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、江华瑶族自治县、城步苗族自治县等民族区域自治地区根据《民族区域自治法》、《立法法》、《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》，制定了《湘西土家族苗族自治州自治条例》、《麻阳苗族自治县自治条例》、《新晃侗族自治县自治条例》、《芷江侗族自治县自治条例》、《靖州苗族侗族自治县自治条例》、《靖州苗族侗族自治县林业条例》、《湖南省通道侗族自治县自治条例》、《江华瑶族自治县自治条例》、《江华瑶族自治县林业管理条例》、《城步苗族自治县自治条例》、《湖南省城步苗族自治县林业管理条例》等自治条例和单行条例，确认民族自治地区的野生植物管理属于民族地区的内部事务，由自治机关自行管理。

（二）我国野生植物权属管理存在的问题——以湖南省为例

湖南省的野生植物权属管理是与其自身所拥有的野生植物资源状况分不开的。湖南地处于长江中游以南，属于中亚热带，地理位置为北纬24°31′-30°08′，东经108°47′- 114°15′，介于我国大地形的第二阶梯和第三阶梯交接和过渡地带，山地面积约占总面积的51.22%，季风是控制本省气候的首要因素，属长江以南东部季风区，光热资源丰富，年平均气温16℃-18℃，年降水量1300-1700mm，山地雨量更为充沛，降水可达2000mm以上，四季分明，气候季节性强，雨量多集中于春夏两季，占全年降水的2/3以上，对境内的野生植物生长发育有着深刻的影响^[5]。湖南省野生植物全面普查和专业性考察结果表明，湖南省野生植物物种超过4000余种，目前已记录的野生种子植物4324种，分属248科1245属^[6]，其中湖南特有种74属^[7]。湖南省的野生植物开发有着悠久的历史，积累了丰富的生产、生活经验。民间利用野生药用植物治疗和预防疾病积累了丰富的经验，特别在治疗蛇伤、跌打损伤、风湿骨痛、小儿疳疾方面有许多中草药方。各地还大量采集和人工栽培香料用途及经济价值较高的野生植物，如湘南瑶族、侗族等少数民族用马蓝浸液染布，部份地区使用三叶海棠、青钱柳、黄连木、火棘、玉叶金花等作为茶的代用保健饮品，采用香叶子、少花桂用香料，采集蕨的根茎制取淀粉。

由于湖南拥有丰富的野生植物资源，同时地处人口稠密、经济及社会发展压力较大的中部地区，因此，湖南省在野生植物权属管理方面出现的一些问题具有代表性。本文作者通过对湖南省的野生植物权属管理进行调查和走访后发现，我国关于野生植物管理的规范性文件很多，但大多仅涉及行政主管部门的工作职能，野生植物所有权的确认和保护的相关条款散见于地方性法规、政府规章或自治条例、单行条例中，没有形成制度体系。因此，难以在行政管理活动中有效贯彻实施《物权法》的规定，在保护好野生植物资源的同时，保障从事野生植物经营开发活动的单位和个人的财产权利。

我国野生植物权属管理中的最主要问题，是与野生植物有关的物权法律制度和权属管理制度不完善。我国野生植物资源丰富、分布广泛，但《物权法》颁布实施后，相应的专门性法律法规没有及时出台，普通的民事权利主体难以获得野生植物的所有权，相关的野生植物经营利用活动得不到合理的经济回报。这造成了一种现象，即在行政机关严格保护野生植物的同时，非法砍伐、采集野生植物的现象却并没有减少。之所以产生这种情况，是由于部分野生植物具有相当高的经济价值，而为了满足地区经济发展的需要，各地都在进行野生植物的经营利用活动，但没有专门的野生植物物权保护及野生植物权属管理的法律法规，市场主体不能得到确定的经营权益和合理的预期收益。显然，对野生植物进行原始掠夺获取短期利益的行为，在市场利润的诱惑下自然不可遏止。而野生植物由于其实际生长环境，往往处在偏远、闭塞的山林之中，普遍存在“无人占有、无人管理、无人保护”的状况。我国需要通过完整野生植物物权制度及权属管理制度，引导各类主体合理经营利用野生植物资源。

另外，野生植物权属管理还应当充分考虑少民族利益以及传统历史习惯。《物权法》关于野生植物所有权的落实与否，可能直接影响到少数民族群众的财产权利。由于我国部分民族自治地区制定的自治条例和单行条例，在《物权法》颁布实施之前，就已经确定住宅房前屋后、自留地和自留山的林木，乃至山林中的野生饲料植物，一律归民族区域自治地区的农民个人所有。因此，许多民族自治地区的群众历史上合法地拥有野生植物的所有权。如果将野生植物一律规定为国家所有，势必会损害少数民族的财产权利、自治权利，不利于民族自治地区的经济发展。

三、完善我国野生植物权属管理的若干建议

（一）注重与民事法律规范的衔接

除了受保护的野生植物外，法律并不禁止进入国家所有的森林、荒原、滩涂、水面采集野生植物、果实、药材并取得所有权，现实生活中也存在捡拾抛弃野生植物而取得所有权的情况。我国《物权法》也明确规定了天然孳息可以归用益物权人所有，个人、法人或其它组织当然也可以成为某些野生植物或植物产品的所有权人。此外，《濒危野生动植物进出口管理条例》未限制个人、法人或其它组织进、出口濒危野生动植物及其产品，实际管理中国家濒危物种进出口管理办公室接受个人的进、出口申请，个人可以通过濒危野生动植物进、出口合同取得濒危野生动植物的所有权。可见，在确认野生植物国家所有权的同时，法律没有禁止个人和单位可以成为野生植物所有权的主体。

在我国，有保护必要或用于满足国家战略需求的野生植物，只是野生植物中的一部份，法律毋须将全部野生植物一概规定为专属国家所有。如果将野生植物全部归国家所有，排除集体、个人、法人或其它组织对野生植物的所有权，既不利于野生植物的经营利用活动，同时也会影响部分以野生植物谋生的农民的生计。

我国应当完善《森林法》、《野生植物保护条例》等法律、法规，将其野生植物权属管理规定同民事法律规范衔接起来，根据《物权法》的立法精神，明确集体、个人、法人及其它组织拥有野生植物所有权。尤其是应当肯定个人基于所有权或特定用益物权所取得野生植物的天然孳息，以及天然孳息产生的新生植物的所有权。这将使得野生植物的保护不再局限于野生植物主管部门的行政管理，而逐步向社会化方向拓展，更有利于野生植物保护工作的全面开展。同时，也有利于全面发挥野生植物的使用价值，更充分地满足社会对野生植物及其制品的需求，提高野生植物的资源使用效率。

（二）强化野生植物监督管理措施

集体和个人、法人或其它组织可以取得野生植物的所有权，但并不意味着国家丧失保护和管理野生植物的权力，有权机关可以依据《行政许可法》，对各类野生植物经营利用活动设置行政许可，从而实现国家对野生植物的有效管理。同时，野生植物主管部门遵照《野生植物保护条例》及相关法律、法规的规定，行使野生植物监督管理职权，实现对国家重点保护野生植物和濒危野生植物的保护和管理，这并不因所有权性质而影响对受保护野生植物的监管。我国应当进一步完善和修订相关的法律、法规，使我国的野生植物管理工作与有关法律法规相协调。

1．设置严格的野生植物行政许可制度

在现有的行政管理体制下，建立一整套野生植物行政许可制度，具体包括：野生植物采集（采伐、移栽）许可、野生植物运输许可、野生植物的出售和收购许可、野生植物进出口许可等。（1）野生植物采集（采伐、移栽）许可。因科学研究、人工培育、文化交流等特殊需要，采集国家一级保护野生植物的，必须经省级人民政府野生植物行政主管部门批准后，向国务院野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证；采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野生植物行政主管部门批准后，向省级人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。（2）野生植物运输许可。对于野生植物生长地外运的，应当备案登记，依照采集的野生植物种类、株数，核发野生植物运输许可证。（3）野生植物的出售、收购许可。禁止出售、收购国家一级保护野生植物。出售、收购国家二级保护野生植物的，必须经省级人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构批准。（4）野生植物进出口许可。出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物的，必须经省级人民政府野生植物行政主管部门审核，报国务院野生植物行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书或者标签查验放行。禁止出口未定名的或者新发现并有重要价值的野生植物。

2．制订野生植物损害赔偿及补偿措施

由于自然界部分野生植物的特殊生长方式，其往往对农、林等生产部门造成影响，如藤本野生植物对养殖水面、耕地和林地上的种植物造成侵害的，或者受保护野生植物妨碍他人合法财产正当使用的。对于非国家所有的野生植物，危害他人房屋及其它财产安全，或是妨碍种植等生产经营活动的，野生植物管理部门可以协助移栽，造成他人经济损失的，所有权人则应当由给予合理赔偿。归属于国家所有或受保护的野生植物，妨碍他人并造成经济损失的，应当制订相应的规定，给予受损害人经济上的补偿。建立合理的损害赔偿、补偿措施，将个人、集体和单位的合法财产与国家所有或受保护的野生植物进行平等保护，方能实现对野生植物的长效保护，减轻野生植物保护工作的社会成本及环境压力。

3．规范野生植物的人工培植管理

野生植物的人工培植，可以缓解原生野生植物保护的压力，也可以促进经济产业发展、满足社会物质需要。因此，适度鼓励开展野生植物人工培植活动，符合野生植物保护的目标，同时也是野生植物保护的重要手段。野生植物的人工培植活动有两个前提条件，一是需要采集大量的原生野生植物，二是需要建立人工培植场所。而目前从事野生植物培植活动的单位，包括医药企业、食品企业、家具制造企业、材料生产企业、园林企业、科研院所、公园等，其开发模式是公司加农户的形式，即由众多的农户采集和集中原生野生植物，经过短期时间的栽种和培养后，经由中间商统一收购，最终为经营单位认购。野生植物管理部门可以通过加强这一流通领域的管理，实现对野生植物的生态保护。首先，完善保护野生植物的法律规范，对野生植物人工培植活动制订严格的行政许可程序，在审核采集、运输许可申请时，限定野生植物采集、移栽、运输的种类和数量，对人工培植场所和原生野生植物来源有具体的管理规范，并实施全面的许可监督检查机制，严格控制野生植物的培养和来源，防范假借人工培植活动从事倒卖野生植物的违法行为。其次，野生植物管理部门建立和健全野生植物人工培植场所登记和野生植物来源地审查制度，规范野生植物人工培植场所的建立和监督管理，通过严格的行政监督管理和许可经营制度实现对野生植物的生态保护，在制度上建立预防控制体系。

（三）理顺涉及野生植物保护的法律法规之间的关系

目前，我国正在进行集体林权制度改革。随着改革进程的深化，有必要对《森林法》及其实施条例、《野生植物保护条例》进行适时修改，理顺野生植物所有权和权属管理法律制度体系。或者在《野生植物保护条例》的基础上，制定《野生植物保护法》，对野生植物所有权、野生植物权属管理、野生植物培植管理、野生植物损害赔偿等作出明确规定。其次，在《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《野生药材资源保护管理条例》以及湿地保护法规等涉及野生植物保护的相关法律法规中，明确设置各类型生态保护区域的野生植物保护管理措施，对划定在管理区域内的农用地附着野生植物权属进行明文规定，保障生态建设区域被征用者的合法权益，设定补偿范围和等级，采用合理经济手段补偿其损失。

参考文献：

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[7] 湖南省地方志编委会. 湖南省志·林业志 [M]. 北京：五洲传播出版社，2005：39.

The Legal System of Wild Plants Ownership and Its Management in China

YI Yang  &  ZHOU Xunfang
(Politics and Law School，Central South University of Forestry and Technology，Changsha 410004 China)

Abstract: The legal system of wild plants ownership belonging to the legal system of real law is different from the legal system of wild plants ownership management belonging to the administrative law. The wild plants don’t totally owned by the state in China. In other word, private ownership is also possible. The rules of wild plants ownership management should be accorded with the relative rules of real law in order to assure the wild plants ownership of collectives, units and individuals. A series of reasonable legal system of compensation, permit and domestication relating to wild plants should be set up on the basis of consideration of wild plants management as well as ownership protection.

Key words: wild plants; real law; ownership; ownership management

作者简介：

易阳（1982-），男，湖南宁乡人，硕士生，湖南省株洲市荷塘区人民法院审判员，从事环境与资源保护法学研究。

周训芳（1965-），男，湖南沅江人，教授，博士，博士生导师，从事环境与资源保护法学研究。