浅谈中国耕地保护制度

李延荣

（中国人民大学法学院教授）

摘要：耕地是土地资源中的精华，也是重要的环境因子，耕地保护对自然资源和环境保护均具有重要意义。本文简略介绍了中国耕地保护制度的基本内容，分析了目前耕地保护中存在的问题，提出了进一步完善耕地质量保护的建议，主张将耕地的质量保护与数量保护并重，加强耕地质量保护的立法，建立耕地质量定期监测和评价制度、耕地保护基金制度和土地档案制度。

 

 

中国の耕地保護制度を浅く論じる

 

李延栄

 

要旨：耕地は土地資源の中の精華で、重要な環境の因子で、耕地の保護は自然資源と環境保護に対して皆重要な意義を持つ。本文は簡略に中国の耕地保護制度の基本的な内容を紹介し、現在耕地保護の中に存在する問題分析し、耕地品質の保護を更に改善する提案を出して、耕地品質の保護と数量の保護をそろって重視するようと主張し、耕地品質保護の立法を強化し、耕地の品質についての定期的監視測定と評価制度と耕地保護の基金制度と土地書類制度を創立する。

 

一、耕地保护问题的提出

地是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类生存环境中最重要因素之一。其在国计民生中占有十分重要的地位，起着无可替代的作用。土地资源的自然属性及特征决定了对其进行法律保护的重要性和必要性，从而也决定了其保护情况对环境质量的影响。从我国的立法实践及国外有关法律制度来看，对土地资源的保护，集中体现为对农地的保护，我国一般称其为耕地保护。耕地保护法律制度是土地资源保护法的核心内容。

中国改革开放之后，过家经济进入高速发展阶段，随着各项经济建设的高速发展和城市化进程的不断加快，耕地保护问题遇到了严峻的挑战。一方面，各项经济建设的发展需要大量的土地，其中不少是耕地，导致耕地的数量不断减少，另一方面，又要保证农业生产的可持续发展，满足粮食生产的需要，解决13亿人的吃饭问题。

为了解决这个矛盾，国家这采取了一系列措施；1986年《中华人民共和国土地管理法》将耕地保护确定为基本国策，并以法的形式确立了土地用途管制和耕地占用补偿制度； 1998年制定了《耕地保护条例》；2000年为了加大对耕地的保护力度，我国首次在刑法中增加了破坏土地资源罪，明确规定违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；2002年制定《基本农田保护条例》，对基本农田的划定和保护提出了具体要求。为了实现耕地总量的动态平衡，2007年，国家又提出要守住18亿耕地，即耕地减少不得突破18亿亩。这一系列措施和立法发展情况表明，耕地保护已成为我国经济发展过程中所面临的重要任务。

二、耕地保护制度的现状

耕地保护主要包括三个方面，即数量保护、质量保护和耕地生态环境的保护。但长期以来，我国的耕地保护主要侧重于耕地数量的保护，有关法律制度相对比较完善，尤其是1998年国家根据实践发展的需要对《土地管理法》进行了全面修改之后，相继确立了以下几项具体制度：

（一）用途管制制度

耕地数量减少的主要原因是各项经济建设占用耕地和农业生产结构调整占用耕地。因此，保护耕地的重要措施就是对耕地转为非耕地实行严格的管制。首先，实行严格的用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域；其次，通过年度建设用地计划，控制各项建设占用土地（包括耕地）的数量；再次，农用地转为建设用地要报省级以上人民政府批准。目的是通过这些具体的制度使各项建设占用耕地的数量降到最低限度。

（二）占用耕地补偿制度。

我国《土地管理法》明确规定，非农业建设项目经批准占有耕地的，要按照“占多少，量多少”的原则，由占用耕地者负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地，以实现耕地的占补平衡。

（三）基本农用保护制度

基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测，而确定的在土地利用总体规划期内，未经国务院批准不得占用的耕地。[1]划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，是我国国情的需要。基本农田保护划定的范围，包括：（1）经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利和水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研，教学试验田；（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。依照《土地管理法》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上。

（四）退耕补贴制度

对于因生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，国家从中央收缴的土地有偿使用收益中，对退耕和灾毁耕地较多的省、区，予以开垦耕地经费上的补贴。

这些具体制度和措施的执行，对我国耕地数量的保护和保证耕地总量动态平衡目标的实现，起到了重要的作用。

关于耕地质量的保护，我国在法制建设方面也取得了一定的成效。

保护耕地质量保护和数量保护密切相关，在农产品数量既定的情况下，耕地质量的好坏在一定程度上决定着农业生产对耕地数量的需求，直接影响农业生产的发展。为了保护耕地，防止土地质量下降，建国后国家制定的许多规范性文件中，都对耕地质量保护问题作了规定。归纳起来，主要有以下几个方面：

1．防止水土流失

我国的水土流失是比较严重的。据统计，目前我国水土流失面积达2250万亩，每年流失表土50亿吨，随土壤流失的肥力，相当于4000万吨化肥，已对农业生产形成了严重的威胁。因此，保护耕地质量，首先要防止水土流失。早在1978年，我国制定的《水土保持暂行纲要》中，就明确规定了预防水土流失的具体措施。1982年国务院发布的《水土保持工作条例》进一步明确规定“二十五度以上的陡坡地禁止开荒种植农作物。省、自治区，直辖市人民政府可以根据当地地形、地貌、土壤，耕地和人口密度等情况，规定低于二十五度的禁垦坡度。”同时还规定：“现有的坡耕地在禁垦坡度以上的，应根据不同情况区别对待；人少地多的社队，应在平地和缓坡地积极建设基本农田，提高单位面积产量，将坡耕地退耕还林种草，人多地少的社队退耕确有困难的，应当按照坡度大小，规定期限，修成梯田或者采取其他水土保持措施，现有坡耕地在禁垦坡度以下的，应采取等高耕种，等高垄沟种植，草田轮作，修梯田等水土保持措施，防止水土流失。”

2．防止耕地盐碱化

土地盐碱化，主要是由于水的排灌措施不当或受海潮浸渍和海水倒灌，排水困难引起的。为了防止土地盐碱化，保护耕地质量，我国的“土地管理法”、“环境保护法”，以及其他相关法规都明确规定，各级人民政府在开发、利用，调度、调节水资源的时候，应当维持地下水体的合理水位，以防止过量抽取地下水，导致土地盐碱化。并要求各级人民政府采取措施保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地沙化、盐渍化。   

3．防止耕地污染

在农业生产中，由于化肥和农药的大量使用，以及污水灌溉和来自大气的沉降物，耕地污染日益严重。防止土地污染已成为保护耕地质量的重要环节。为了防止耕地污染，保护耕地质量，国家制定的许多法规中，都对此作了规定。例如《农田灌溉水质标准》规定，农业部门和单位在利用工业废水和城市污水灌溉时，应当持积极慎重的态度，确实做到既充分利用污水的水肥资源，促进农业生产，又避免污染环境和农产品。《工业企业设计卫生标准》也规定，选择场地时，必须防止工业废气扩散，防止工业废水的排放和工业废渣的堆置污染土壤。《中华人民共和国环境保护法》还规定， “要积极发展高效、低毒、低残留农药，推广综合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物污染。

4、耕作层的保护

耕地的耕作层是经过多年耕种形成的宝贵资源，为了保护耕地质量，我国的《土地管理法》借鉴国外工程建设将耕作层剥离用于新开垦耕地的成功经验，明确规定县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位，将所占耕地耕作层的土壤，用于新开垦耕地，劣质地或者其他耕地的土壤改良。

实践证明，这些耕地保护制度的实行，对于我国耕地质量的保护及土地污染的防治起了重要的作用。

三、我国土地资源保护中存在的问题

随着我国法律制度的日益完善，我国的土地资源保护法律制度也不断发展，并在保护耕地，提高耕地环境质量以及合理利用土地方面发挥着重要的作用。但随着社会的发展，我国的耕地保护制度，在实践中也还存在着一些急需进一步研究和解决的问题。

（一）在立法的指导思想上存在一定的偏差。长期以来，我国耕地保护的目标和着眼点，主要放在了数量保护上，注重对耕地数量减少的控制，对质量保护缺乏应有的重视。因此，关于耕地数量保护的制度相对来讲比较健全，关于耕地质量保护的制度相对薄弱。实际上是忽视了耕地的质量保护和环境保护的重要性，耕地质量保护问题尚未真正提上国家立法的议事日程。相对实践发展的需要而言，有关立法和制度建设明显滞后。虽然《环境保护法》、《土地管理法》《基本农田保护条例》、《农田灌溉水质标准》和《农药安全使用标准》等法律法规均涉及到土壤保护等内容，但没有形成专门的系统完善的法律制度。

（二）对已发生的土地质量退化和土壤污染缺乏有效的救济手段和治理措施。近年来，由于经济高速发展、人口过度增长以及部分地区对土地资源的掠夺性使用，使我国的耕地在数量迅速减少的同时质量也在下降。尤其是工业密集区的形成以及企业、厂矿结构性的调整和迁址，有些地区出现了区域性的土壤污染，部分地区土壤污染严重，生态环境恶化，严重的影响了农业生产的发展和农产品质量安全，进而影响了农产品出口创汇及人民群众的身体健康。据有关资料，近年来我国普遍性的耕地质量下降主要表现在四个方面（1）水土流失严重。当前我国水土流失总面积达4 533. 3 万km2 ,约占耕地面积的35 %。水土流失致使土壤肥力大大下降,土地被毁; （2）耕地沙化、盐碱化严重。我国沙土化土地面积为252. 2 万km2 ,占耕地面积的2 %,受沙漠化威胁的耕地达386. 7 万km2 ,较20 世纪50 年代增加1 倍,且目前沙化土地面积仍呈继续扩大的趋势。另外,我国有盐碱化土地497. 4 万km2 ,占现有耕地面积的4 %,且因不合理利用,耕地盐碱化的面积还在不断扩大; （3）耕地污染严重。据统计,我国遭受“三废”污染的耕地达400 万km2 。此外还有267 万km2 的耕地受到酸雨威胁;2（4）掠夺式土地利用。由于过分追求单产,农业生产中过度施用化肥和农药，也导致耕地质量的下降。但对这些已经出现的土壤、环境污染及耕地质量下降问题，虽有所认识也采取了一定的治理措施，但由于尚缺乏有效的救济手段和治理措施，就大范围来讲治理效果不明显。

（三），现行有关法律法规没有得到有效的执行。我国的《基本农田保护条例》虽然规定了应划入基本农田的耕地的范围，但对划入基本农田之耕地的具体标准和条件未作进一步规定，不少地方为了发展地方经济，在划定基本农田、基本农田保护区时，将质量不好的土地划作基本农田，纳入基本农田保护区，而将城市近郊区、交通干线两侧的优质农田留作了建设用地，使基本农田在数量上达到要求，质量反而下降。这也在一定程度上影响了立法目的的实现。此外，在占用耕地补偿制度的执行中也有漏洞，不少地方占用耕地后所补偿的耕地，在数量上达到了要求，在质量上达不到被占用耕地的标准。2005年国土资源部发布了《关于开展补偿耕地数量质量实现按等级折算基础工作的通知》；2007年又发布了《关于开展补充耕地质量按等级折算试行工作的通知》，这是一项促进耕地质量建设的措施。此项措施的采用有望使前述问题得到解决，并对耕地质量的保护产生积极的影响。

这些问题的存在无疑影响了国家保护耕地预期目标的实现。

四、关于完善我国耕地保护制度的建议

鉴于上述问题的存在，我们应在以下几个方面做出努力，进一步完善我国的耕地保护法律制度。

（一）借鉴国外有关立法经验。修改和补充耕地保护条例中的有关条款，加强对耕地质量保护的力度，增加有关土壤污染防治、治理的规范，将现在耕地保护以数量保护为主的做法变为数量保护与质量保护并重，为今后耕地的质量保护提供直接的法律依据。同时，借鉴美英和日本有关立法的经验，制定我国的《土壤污染防治立法》。

（二）建立严格的耕地保护责任追究制度。长期以来，我国耕地保护不利的一个重要原因，就是有关法律缺乏对不履行耕地保护义务者的法律责任和相应的责任追究制度。由于行有关土壤污染防治的法律规范中普遍缺乏有关法律责任的规定，土壤污染者几乎不用承担任何法律责任。例如现行土地管理法虽在31条明确规定，各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土地，提高地力，防止土地沙化，盐渍化，水土流失和污染土地。但各级政府不履行法定义务，不采取措施实施法律所要求的行为，应承担何种法律责任，土地管理法并未做出明确的规定，这就使法的强制性和威慑力大打折扣。要有效保护耕地、减少开发、建设对土地资源造成的破坏，必须建立耕地保护责任追究制度，强化土地所有者、使用者以及各级政府在耕地保护中义务和责任，建立严格的责任追究制度，使耕地资源的保护真正落到实处。

（三）通过立法确立耕地质量的监测和评估制度。通过调查将那些有潜在土壤污染和土地质量退化严重的地区，确定为重点监测区域，实行特别管制，进行定期监测和质量评估。根据土壤污染退化特点，因地制宜、统筹规划、分类治理。以环境经济功能区域为单元，确定土壤污染重点防治区，根据污染源类别、状况及污染场地的特征，划分土壤污染和退化类型，提出防治措施或预案。并根据土地质量变化的情况，采取切实有效的措施，抑制耕地质量的下降。

（四）建立耕地保护基金。土壤污染具有隐蔽性、长期性和不可逆性的特征，土壤一旦遭受污染，治理难度极大，耗资巨大，且时间漫长。因此，需要建立专项基金，用于土壤污染的防治和土壤改良。基金的来源可以是1、可能成为污染源的企业；2、占用耕地进行建设的土地使用者；3、政府收取的土地使用权出让金；4、社会的捐助。基金主要用于耕地质量的保护，包括土壤污染的防治，耕地的改良 以及基本农田建设。

（五）对农地集中的地区，建立土地档案管理制度。通过土地档案明确记载每一宗土地的面积、用途、权利归属、土壤性质、肥沃程度、污染程度，以及最适宜的改良措施，为土地的科学利用提供参考依据。

形成和发展。（王时进、许珍：《英美两国土壤污染防治立法及其对我国的节俭》农业考古2007，6期，85页

(六)指导思想与防治目标。以区域性土壤综合防治为重点，以污染土壤的监测、风险评价、控制与修复为核心内容，以提高土壤资源的清洁生产率为目标，通过知识创新与技术集成，建立适合我国国情的土壤污染退化控制与修复科学理论和技术体系。 (2) 重点防治区、类及布局。(3) 防治措施。土壤污染退化防治措施应包括：①加强环境保护与健康的教育和宣传，提高人民的环保意识；②尽快制订土壤污染防治法和污染土壤修复法，依法保护和修复土壤资源；③加强土壤污染退化的基础研究和技术创新。研究单一、复合／混合污染土壤中重金属、石油、农药、持久性有机污染物、生物性污染物、放射性核素等污染物的生物地球化学过程及效应，形成矿区、工业区、填埋区、老城区等优先点位的修复技术体系；④断源控污，分类修复，削减风险。切断污染物的释放源，

控制污染土壤污染物的扩散，修复污染土壤，降低或消除食物、生态和人体健康的风险。

4.2耕地污染退化防治措施针对日益严重的耕地污染退化状况，应采取下列主要防治措施：①加强耕地资源与环境质量保护的宣传与科普工作，进一步提高全民生态安全和食品安全意识；②加强我国耕地污染退化的调查、监测、评价和管理工作，建立全国耕地质量长期监测

网络，尽快修订土壤环境质量标准和污染土壤修复标准，为土壤资源功能恢复和粮食安全生产奠定科学基础；③有步骤有计划地实施全国土壤污染大调查和风险评估，尽快制定富有我国土壤资源特色的土壤污染防治法；④加强各种废弃物的清洁化、减量化、资源化处理，科学施用和管理农药、化肥和农膜，研发高效、低毒、低残留的新型农药，慎重使用污水灌溉和污泥农用技术，切断或限制“含毒”废弃物进入耕地；⑤充分挖掘和发挥耕地生态系统

的自身“循环消化”功能，采取工程、生物学及物理化学等综合措施，实现污染退化耕地的生态修复。（骆永明、滕应：《我国土壤污染退化状况及防治对策》，土壤（soils）2006、38,（5）,507__

根据土壤污染防治的特殊性，应完善土壤污染防治的监督管理，具体包括以下几项重要制度：

污染源控制和清洁生产制度。土壤一旦受到污染，要清除其中的污染物则不是一件容易的事。在这种情况下,土壤污染的预防就远比土壤污染的治理重要的多。实践证明，污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。采用能源利用效率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，则为污染源的控制提供可靠的保证。

农药、化肥的合理使用制度。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因，因而要建立和完善农药、化肥的使用制度，尤其要禁止使用剧毒农药，对于高毒、高残留及残留期较长的农药要限制使用。

土壤修复制度。

（七）土壤污染防治规划的制定与变更

日本《农业用地土壤污染防治法》第5条就规定了都、道、府、县知事在指定对策地区时，就该对策地区，应立即制定农业用地土壤污染对策计划。并列举了在对策计划中应规定的各种事项。我国的土壤污染防治立法也需要对土壤污染防治规划的制定与变更作出规定，要求县级以上人民政府应当针对不同的“土壤污染对策区域”制定相应的防治规划，包括：农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划；工业用地土壤的有害物质检测、生态风险评估与改良规划等。同时，根据土壤污染对策区域实际情况的变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。

（六）法律责任

山坡地开垦管制的目的主要是制止破坏山体植被，预防水土流失，避免自然灾害。土层深厚的缓坡地，根据需要采取水土保持措施；尚可开垦但坡度超过15度的，不可再开垦为耕地；坡度超过25度以上的坡地应禁止开垦。关于开垦坡度的限制，早在80年国家就有明确规定，但实践中执行的不好，没有达到预期目的，为了有效地保护耕地，防止水土流失，除对各种用地都规定相应水土保持要求外，还要加强此种执法情况的监督，以保证有关规定的严格执行。

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[1]卡耀武，李元：《中华人民共和国土地管理释义》法律出版社，1998年12月，115页。

2参见曹文栋、郭青：《我国农村耕地利用及法律保护对策研究》，安徽农业科学，2007，35卷第4期，1134页。