郑子丹:环境行政执法中法律服务的实践和探讨
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广东榕南律师事务所 郑子丹
论文摘要：法律的生命力在于实施，最严格的法律尚需最严格的执行。目前我国环境行政执法存在不少问题，环境行政执法的法律服务几乎空白，本文列举了环境行政执法中法律服务的几例实践活动，就环境行政执法的法律服务进行了探讨并提出几点建议。
关键词：环境行政执法 法律服务 实践和探讨 一、引言 向污染宣战！ 建设生态文明！ 建设美丽中国！ 党的十八大报告指出，“建议生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。近期，中共中央、国务院审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是前所未有的。 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。 国办发〔2014〕56号《关于加强环境监管执法的通知》指出， “一些地方监管执法不到位等问题仍然十分突出，环境违法违规案件高发频发，人民群众反映强烈。要求严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖，有效解决环境法律法规不健全、监管执法缺位问题。完善环境监管法律法规，落实属地责任，全面排查整改各类污染环境、破坏生态和环境隐患问题，不留监管死角、不存执法盲区，向污染宣战。” 今年是新《环境保护法》实施第一年。环境保护部部长陈吉宁多次强调，一部好的法律不能成为“纸老虎”，要让它成为一个有钢牙利齿的“利器”，关键在于执行和落实。 我国现在的环境承载能力已经达到或接近上限，环境形势仍在恶化之中。过去十年，是中国环保问题突显的十年。造成中国环境总体恶化趋势的原因是多方面的，但环境监管部门执法不力是舆论反映强烈的一个重要因素。 法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。如何依法保证环境行政执法的有效实施，法律服务是一项亟须跟进的有效措施。 二、环境行政执法的法律服务现状 环境行政执法是环境管理的主要手段，环境行政执法的具体形式有环境行政许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚等等。环境保护重在环境管理，而环境行政执法是环境管理的主要手段。 但是，目前我国在环境行政执法过程中却存在着很多问题。例如环境有关职能部门审批把关不严、执法力度不够、督察落实不力、以罚代管疏于监管、整治违法行为避重就轻、敷衍了事。 环境问题就其本质上实为社会问题，我国经济发展到现阶段，环境保护越发重要，律师参与环境保护，是国家和社会发展进步的重要标志，具有积极的和不可替代的作用，律师应当有超前性思考，将法律和环境紧紧结合，探索环境法律服务业务，中国目前急需培养大量的环境律师。 环境律师是指熟悉环境法律法规和规章,并愿意从事环境法律实务的律师。 环境律师既可以在个别诉讼或团体诉讼中为作为受到环境影响的公民的代理人，也可以作为政府、企业或非盈利组织的代理人。 我国的环境律师制度，目前发展还比较滞后。无论是在专业的律师队伍建设方面，还是在律师的环境法专业知识和技巧方面都存在着欠缺。 律师在环境民事诉讼和刑事诉讼中可以作为诉讼代理人，代理 因环境侵权提起的民事诉讼和刑事诉讼。由于《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》关于环境侵权有许多特别的规定，律师要全面、熟练的掌握相关法律、法规；律师还可以代理因环保部门的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人、其他组织提出环境行政复议申请，并担任申请人的代理人参加行政复议，代理环境行政复议案件被申请人(作出具体行政行为的环保部门)针对申请人的复议申请提出书面答复，并担任被申请人的代理人参加行政复议；代理环境行政诉讼案件原告参与行政诉讼；代理环境行政诉讼案件被告应诉等。 ⺁环境律师还可以受聘政府部门，企业事业单位，其他社会组织和公民担任环境法律顾问；代理环境行政许可申请；代理上市公司的环境评估等等。 三、环境行政执法中法律服务的几个实例 1、依法推动和规范重点排污单位名录的公开 笔者作为环境律师，自新环保法实施以来，认真学习环保法律法规，根据《中华人民共和国环境保护法》、《广东省环境保护条例》和环保部第31号令《企业事业单位环境信息公开办法》的有关规定，通过申请信息公开的方式，依法对广东省2015年重点排污单位名录公开情况进行了一次全面的调查。调查结果令人担忧，广东省21个地级以上的市环保部门，只有4个市环保部门依法按时公开重点排污单位名录，仅占19.1%，其余18个市，占80.9%均逾期公开名录，且部分存在以国控、省控企业名单代替，很不规范。作为环境行政执法部门，在当前强调依法行政情况下，依法行政的意识还如此淡薄，执行率这么低。笔者向公开不规范的环保部门发出了建议函，帮助他们改正了错误。某市环保部门主要负责人给笔者的复函中称：“接到你的来信后，我们进行了认真研究，认为你的意见非常具体且有指导性。目前，我们已对相关信息的名称进行了修改完善”；某市环保局的复函中称：“收到建议函后，我局高度重视，组织相关科室、单位认真研究，根据相关规定印发了《某某市环保局关于公布<某某市2015年重点排污单位名录>的通知》”。环境律师无疑在推动环境行政执法部门依法行政中，是可以发挥很大的作用的。 目前广东省21个市的环保部门均已公开重点排污单位名录。这将为下一步依据《环境保护法》第五十五条、第六十二条规定督促广东省约5000家重点排污单位如实向社会公开环境信息提供了法律依据。笔者现正积极争取环保部门项目资助，以环保社会组织“揭阳市绿梦环保志愿者协会”建立“广东省重点排污单位环境信息公开查询系统”，推动环保部门严格执行环保法律法规，企业事业自觉遵守环保法律法规，达到减少污染，改善环境质量的目的。 2、依法促使排污费征收和使用情况的公开 一段时间来，我上网查询了国家环保部、部分省和直辖市环保部门和部分市、县、区环保部门的官网，发现这些网站均不同程度存在着环境信息公开不全面的问题，特别是依法主动公开排污费使用情况几乎空白。 通过依法申请信息公开、举报等形式，促使环保部门依法行政，认真核查，落实整改，追究有关人员责任，提出改进措施，收到了很好的效果。某市环保局在我举报未能依法公开排污费的答复意见中称：“我局衷心地感谢您对我们工作的监督，帮助查出工作疏漏，找出工作失误，鞭策我局完善信息公开工作。从今年起，我局将按照新环保法及上级有关实施办法的规定，严格落实信息公开工作”。 鉴于排污费的征收与使用是一项涉及面广，政策性强的工作。据环保部官网公布的各省、自治区和直辖市排污费征收数据，笔者粗略统计了一下，2000年至2014年，全国排污费累计征收达2000亿元，这是一笔很大的行政事业性收费，如何依法使用好这笔排污费，发挥专项资金的作用，促进污染防治，改善环境质量，是环保部门的一项重要职责。为此，笔者曾去信全国人大环资委、环保部，建议对全国排污费的征收和使用情况依法开展一次专项执法检查，实施监督，促进排污费的依法征收和使用。 四、几点建议 根据以往的经验，我们并不缺少严格的法律，但却缺乏严格执法的决心和手段。有一些法律，在制定时被高高举起，在实施时却又被轻轻放下，正因为如此，最终难逃被虚置的命运。 从某种意义上说，环保法的命运，就是我们的命运，善待环保法律，就是善待我们赖以生存的家园，就是善待我们自已。为此，笔者提出以下几点建议： 1、建议环保部与司法部尽快联合研究出台《关于加强中国环境律师工作的指导意见》。 目前，中国环境律师工作远远滞后于形势的要求，亟须建立建全中国环境律师的机制，大力推进中国环境律师队伍建设，充分发挥中国环境律师对环保事业的重要作用。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“普遍建立法律顾问制度”，“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”。这对推动当前环境律师工作是极为关键的。无论是环保部门，还是企业事业单位，社会组织乃至公民，普遍都存在对环保法理解不全面不准确的现象，充分发挥环境律师的作用，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。 2、建议大力推广环境行政许可申请代理制，发挥环境律师在环境行政执法中提供法律服务的作用。 《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第二款规定，“申请人可以委托代理人提出行政许可申请”。这就为环境律师开展环境行政许可申请代理业务提供了法律依据。环境行政许可的代理项目主要有环境影响评价许可的申请，排污许可证的申请，项目环保设施验收的申请等等。而目前环境律师代理这些业务几乎空白。 五、结论 环境律师是新时代、新问题的产物，对律师来说既是机遇，也是挑战。中国需要环境律师，环境律师需要中国这样的大环境，环境律师将会与环保事业共生共长。 只有更多的律师加入到环境律师队伍上来，积极参与环境行政执法中的法律服务，带动公众积极参与和监督环保工作，我国的环境行政执法才能有根本性的转变。 身为一名中国环境律师，我有义务学法、守法、护法。使自己成为环境法治的忠实崇尚者，自觉遵守者，坚定捍卫者。本文对环境行政执法中法律服务业务的实践和探讨，希望有更多的律师来共同努力，为保护我们共同的家园尽一份力。 主要参考文献： [1] 《环境保护法律全书》中国检察出版社1994年版 [2] 《环境科学大辞典》 中国环境科学出版社2008年第2版 [3] 《中国大百科全书》（环境科学卷）中国大百科全书出版社1983年版 [4] 【美】理查德·拉撒路斯 主编《环境法故事》中国人民大学出版社2013年版 [5] 王立主编《环保法庭案例选编》法律出版社2012年版 [6] 袁杰主编《中华人民共和国环境保护法解读》中国法制出版社2014年版 [7] 日本律师学会主编《日本环境诉讼典型案例与评析》中国政法大学出版社2011年版 [8] 国务院法制办公室编《中华人民共和国环境法典》中国法制出版社2012年版 [9] 王玉庆：《中国的环境保护需要环境律师》 《中国律师》2001年第12期 [10] 万其刚主编《环境污染赔偿责任》中国民主法制出版社2015年版 |
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