编者按

　　应对气候变化是全球发展进程中共同面临的巨大挑战。气候和清洁空气联盟第一次大会日前在瑞典首都斯德哥尔摩召开，有人称这个新近成立的大气联盟开辟了气候战场的第二前线，令本就备受瞩目的气候变化议题变得更加复杂。

　　如何在维护本国发展利益的同时推动解决全球气候变化问题，成为摆在各国政府面前的一道难题。而对气候变化立法不失为解决难题的一项重要措施。

　　作为一个负责任的发展中国家，一直以来，我国高度重视并采取了一系列措施。在环境保护部、国家发展和改革委员会的协调下，中国社会科学院法学研究所草拟了《中华人民共和国气候变化应对法》(建议稿)，并已提交初稿。这是我国专门以“应对气候变化”为主题的第一个系统性的法律建议文本，也标志着我国的气候变化应对立法已实质性启动。

　　为了使广大读者能够更全面、深入地理解这部建议稿，我们特约请中国社会科学院研究项目组首席专家常纪文教授为我们就相关问题做出详细解读。

     常纪文

　　作为世界上最大的发展中国家，我国温室气体的排放控制势必为各国所共同关注，在带来挑战的同时也为我们带来了发展机遇。

　　我国的排放控制政策，在全球气候总体持续暖化的今天，应当是制度化和一贯的。在法治的年代，我们必须加强法律和制度建设，将应对气候变化予以规范化解决。

     立法有无必要性？

    2007年，国务院颁布了《气候变化应对国家方案》，国家“十二五”规划设置了气候变化应对篇章，有关部门和省级政府也发布了应对气候变化的计划，但是这些部署没有上升为法律的层次，缺乏制度性、程序性和长期规范性。因此，我们还需要做进一步的工作，把这些部署纳入到法律调整的范围，把一些经验巩固到法律之中。

　　2008年8月，全国人民代表大会常务委员会颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。按照我国的立法惯例，这项决议具有临时性，等条件成熟后，后续应当有正式的立法跟进。

　　目前，《大气污染防治法》正在修订，由于氧化亚氮、全氟碳化物、碳黑等温室气体物质也属于大气污染物质，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，其防治或多或少地涉及气候变化的应对。但是《大气污染防治法》的立法目的主要是为大气污染防治，因而不可能太多地涉及气候变化应对。

　　同样地，我国正在制定的《能源法》以及正在实施的《节约能源法》、《可再生能源法》，虽然与气候变化应对密切相关，但也由于其立法目的具有局限性，它们关于气候变化应对的规定也局限于能源利用、低碳经济发展等方面，对于气候变化的基本原则、政策和适应问题，缺乏相关规定。

　　基于此，全国人大常务委员会应当制定专门法律，明确国家应对气候变化的基本方针、基本原则、基本政策，建立完善的管理体制、法律制度、保障机制、法律责任，协调《大气污染防治法》、《能源法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等与气候变化相关的规定，形成相对完整的气候变化应对法律规范体系。

 基本考虑有哪些？

    首先，立法目的需要有独特性和层次性。

　　立法目的的独特性体现立法必要性。《气候变化应对法》的立法目的应当是现行资源和环保立法所不具有的，体现独特性。按照各方的建议，立法应当把控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展作为立法目的。

　　立法目的的层次性体现立法逻辑和立法部署，从字面上看，控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化是开门见山的直接目的，促进我国经济和社会的可持续协调发展是并列的目的。但是，结合我国的法系特点来看，可以发现两者属于不同的层次，即前者是直接目的，后者是落脚的立法目的。

　　其次，适用范围需有特定性和衔接性。

　　立法应当按照国际法律文件和国内政策文件的要求，把二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等物质的排放及其控制纳入该法的适用范围。这些物质的法律调整，目前在法律上具有特定性。

　　由于氮氧化物、全氟碳化物等温室气体物质在现行的环境立法之中又属于大气污染物，且现行的环境法律、法规有相关的监督管理规定，有必要规定:“排放属于大气污染物的温室气体，具体的监督管理措施适用大气污染防治法律法规的规定”，体现适用范围的衔接性。

　　另外，立法应当把导致全球和区域气候变暖的大气颗粒物——碳黑，也作为温室气体对待，满足立法调整的科学需要。

　　再次，立法设计还需要有全面性、现实性、可操作和前瞻性。

　　《气候变化应对法》应当是与国际接轨的法律，既要保护国家利益，也要促进气候变化国际合作的法律。为此，立法在研究和起草中，要考虑我国的温室气体排放控制现状和经济、科技保障水平，响应我国经济和社会发展各方面的立法需求与期望，参考我国气候变化行政监督管理的现状，结合气候变化应对的“十二五”规划措施以及有关法律、法规的要求，顾及我国缔结和参加的国际条约的要求。

    体例如何设计？

    《气候变化应对法》的体例设计应具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出重点，采取分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制开展构建工作。

　　为此，本法应当从以下几个方面开展章节设计工作:总则；气候变化应对的职责、权利和义务；气候变化的减缓措施；气候变化的适应措施；气候变化应对的保障措施；气候变化应对的监督管理；气候变化应对的宣传教育和社会参与；气候变化应对的国际合作；法律责任；附则。

　　立法体例的设计既要考虑我国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也要考虑气候变化应对的特别需求和重点、亮点。

　　比如，气候变化包括减缓和适应两个重要方面，为此需要设立“气候变化的减缓措施”和“气候变化的适应措施”两章；气候变化应对离不开规划、财政、投资、科技、税收、价格、保险、信用、政府采购、资金等方面的保障，为此，需要设立“气候变化应对的保障措施”专章；因为气候变化应对是需要继续深化教育的话题，是需要社会各界广泛参与的事业，为此需要设立“气候变化应对的宣传教育和社会参与”专章。