水，不仅是生命之源、生产要素，更是生态基石。然而，随着生产与生活给环境不断带来污染，南京市正面临严重的水质性缺水，水环境保护迫在眉睫。为了绿都碧水长流，南京市人大常委会对施行了十多年、诸多条款已明显滞后的《南京市水污染防治管理条例》进行了全面修订，期间数易其稿，最终从46条扩充至77条，做出一系列创设性规定……4月1日，《南京市水环境保护条例》(以下简称《条例》)正式实施。
中国环境报记者 徐小怗 见习记者 邵艺 褚方樵
"这是一个精心打磨、凝聚智慧的过程，一个提升法规立意、更新立法理念的过程，更是一个不懈追求'三最'的过程。"南京市人大常委会主任陈家宝说，最严格的环境保护制度、最先进的环境准入标准、最严厉的环境执法尺度，在《条例》中得以充分彰显，这些将为绿色都市建设提供坚强有力的法制保障。
－－借鉴哪些经验？－－
参照无锡立法经验，实行"控源截污"与"区域限批"
2011年年中，南京市委对南京市环境保护工作提出"三最"的要求。当时，根据既定立法计划，《条例》的修订正在起草阶段。"三最"明确了法规修订的大方向。可最严格的环境保护制度、最先进的环境准入标准、最严厉的环境执法尺度是什么？可供南京学习借鉴的"现实样本"又在哪里？这些问题，成为南京市人大常委会组成人员议论的焦点。
2011年9月7日，在充分梳理出20多个问题后，陈家宝率队赴无锡市开展立法调研。调研组参观了无锡市环城运河、长广溪湿地公园、环太湖生态防护林建设工程、蠡湖展示馆、景宜桥水质自动监测站、蠡湖生态修复示范项目、湖滨路商业街排水达标区建设、芦村污水处理厂以及新区再生水回用示范工程。收获满满当当。4年前，《无锡市水环境保护条例》修订时，国内绝大多数城市水污染物排放控制常规指标只有一项COD，而当时无锡市已将磷、氮等污染物排放总量纳入控制指标，同时确定并下达水污染物排放总量控制和减排目标；还率先提出了实施"控源截污"、"区域限批"……这些创设性规定曾令人眼前一亮。
"无锡以生态倒逼转型，创造了生态样本，实现了生态福利，走出了一条工业文明与生态文明相融合之路。特别是在水环境保护立法方面，体现了先进性、系统性、可操作性、实践性、实效性，值得南京学习借鉴。"南京市人大常委会相关负责人表示。
"取经"归来，南京市人大常委会在《条例》修订中突出"控源截污"，规定雨污分流覆盖区域污水必须全部进入管网集中处理，污水集中处理设施运营单位必须确保集中处理后的水质达标，层层截污。同时，结合制定项目环评审批、"区域限批"相关规定，从源头上减少污水产生。"这些规定，已不单单是'截污之策'，还是'倒逼之策'，通过提高项目环境准入门槛，以水环境保护倒逼产业提档升级。"南京市人大常委会副主任王德君说。
－－吸纳哪些建议？－－
避免"头痛医头，脚痛医脚"，多项合理化建议形成水环境保护完整链条
2011年10月中旬，南京市第十三次党代会提出要把南京市建设成为独具魅力的绿色都市。新的标杆，对法规立意提出了更高要求。
2011年10月28日，《条例》修订草案提交南京市十四届人大常委会26次会议一审之后，南京市人大及其常委会相关工作机构数次召集有关部门、企业负责人以及专家座谈，组织现场视察，广泛吸纳方方面面的意见与建议。2011年11月7日，开展相关主管部门论证会、重点排污单位座谈会；2011年11月8日，开展重要水体和其他行政相对人座谈会；2011年11月11日，开展水环境保护情况实地调研；2011年11月30日，南京市人大常委会领导召集相关工作机构负责人，对法规修改草案逐条逐字"过堂"。
《条例》的"前身"是《南京市水污染防治管理条例》。可在修订中，南京市人大常委会组成人员及专家指出，目前城区支流河道普遍存在黑、臭现象，问题出在水里，根源却在岸上，对水污染的防治，切忌"头痛医头，脚痛医脚"。
与会人员建议以《南京市水环境保护条例》为名更好，除污染防治外，突出饮用水水源地与特殊水体以及水生态保护，其深意一是从源头保护好这些珍贵的资源，二是提升水的生态涵养功能以及自净能力。
随后，这一建议被采纳。
"从饮用水水源地与特殊水体以及水生态的保护，到城镇污水集中处理设施和配套管网的管理，再到污水处理过程中产生污泥的处理，法规初步形成了水环境保护的完整链条。"南京市人大法制委负责人说，"链条的各环节谁来负责？老法规中仅有原则性的界定，《条例》则明确由'政府主导'，并明晰了各方职责。只有这样，'九龙治水'才有可能治得住、治得好。"在频繁的"碰撞"中，法规修改草案数易其稿，得以不断充实、完善。
－－带来哪些影响？－－
以涉水立法为起点，完善环境保护地方法规体系
2011年12月13日，南京市绿色都市建设动员大会上下发了"2＋1"文件。其中，《南京市委、南京市政府关于进一步深化环境保护工作的决定》明确优先实施环境立法。此时，《南京市水环境保护条例》修改草案已近成熟。
整部《条例》共计77条，罚则就有16条。"治污难，难在排污者违法成本低，守法成本高。"南京市人大常委会法工委负责人说，《条例》采取重典治污，其中"对建设项目的水污染防治设施运行3个月未经验收或者验收不合格，主体工程即正式进入生产或者使用的，最高可处50万元罚款"，这是《条例》罚则当中处罚额度最高的一笔。
值得一提的是，《条例》在"公益诉讼"制度上做出探索，规定有关当事人向人民法院提起水环境损害赔偿诉讼的，环保部门将依法提供支持。
此外，《条例》还对排污权交易制度、水环境污染责任保险等内容进行了补充和修改。
在2011年12月28日闭幕的南京市十四届人大常委会第27次会议上，这部"绿色"地方法规以高票通过。
《条例》的成功修订只是环境立法的一个新的起点。陈家宝表示:"今年，南京市人大常委会计划在老山、汤山生态环境和资源保护，以及节能监察、水库保护、南京市绿化管理等方面，制定、修订相应的地方性法规，并适时修改《南京市大气污染防治条例》，形成环境保护地方法规体系，为绿色都市建设提供法制保障，使南京的天更蓝、水更清、地更绿、空气更清新。"
延伸阅读
《南京市水环境保护条例》"三最"
制度严格体现在哪？
全面保护 政府主导 公开道歉并做出承诺 预先处理 关闭、拆除排污口 雨污分流
标准先进体现在哪？
区域限批 总量控制
尺度严厉体现在哪？
停水停电停气重典治污 赔偿损失
【最严格的环境保护制度】
●关键词:全面保护
《条例》名称将由原有的“水污染防治管理条例”改为“水环境保护条例”，除水污染防治外，还有饮用水安全、水资源保护、水生态建设等方面内容，全面覆盖水环境保护各领域。
●关键词:政府主导
政府对水环境质量负责，其主要负责人对实现水环境保护任期目标负主要责任。实行地表水(环境)功能区水质达标责任制和行政区界水体断面水质交接责任制，并纳入政府水环境保护任期责任目标。
●关键词:公开道歉并做出守法承诺
排污单位应当保证达标排放，按规范设置排污口和取样井，出现水污染事件时做好应急处置和事后恢复。超标排放单位限期治理，向社会公开道歉并做出环保守法承诺，超过排污总量部分在次年指标中同量核减。污水集中处理设施运营单位对其出水水质、污泥处置负责。
●关键词:预先处理
含有有毒污染物的污水、餐饮娱乐服务业排水等4类污水必须经过预处理后，方可排入污水管网。污水集中处理设施运营单位发现接管单位超标排放的，可以按照合同约定关闭该单位的接管设备。运输、贮存危险品和有毒液体的车辆和容器必须到符合环保规范和要求的清洗点进行清洗。
●关键词:关闭、拆除排污口
风景名胜区内水体和城市内河现有的排污口应当关闭、拆除。具有特殊经济文化价值的水体保护区内不得新建、改建、扩建排污口。
●关键词:雨污分流
雨水、污水不得混排，并加强初期雨水污染治理。
【最先进的环境准入标准】
●关键词:区域限批
有关部门应当制定南京市鼓励、限制、禁止的生产技术、工艺、设备和产品目录，明确南京市不予审批和区域限批环境影响评价文件的具体情形。
●关键词:总量控制
严格控制并逐步削减水污染物排放总量，制定排放总量指标和减排目标，并要求层层分解落实。政府建立健全水污染物排放单位的市场准入和退出机制，并可拟定和施行严于国家水污染物排放标准的地方标准。逐步控制磷、氮排放，规定新建城镇污水集中处理设施应当具备除磷、脱氮能力，现有设施限期改造。
【最严厉的环境执法尺度】
●关键词:停水停电停气
排污单位拒不执行责令停产、停业、关闭或者停产整顿并继续违法排污的，可以按规定程序对其采取停水、停电、停气等措施。
●关键词:重典治污
对创设的义务行为增设处罚，对多次超标排放等严重违法行为加大惩戒力度。对建设项目的水污染防治设施运行3个月未经验收或者验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的，最高可处50万元罚款，这是所有罚则中处罚额度最高的一笔。
●关键词:赔偿损失
有关行政管理部门对严重损害水环境的行为，可以责令责任者赔偿环境损失。有关当事人向人民法院提起水环境损害赔偿诉讼的，环保部门应当依法提供证据支持。
此外，《条例》吸收先进立法经验，规定了水污染物排污权有偿使用和交易、水环境资源的区域补偿等创新制度，依法修改了原有的强制保险等规定。
