对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。
——《环保法修正案（草案）》二审稿
对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。
——《环保法修订案（草案）》三审稿
◆中国环境报记者 陈媛媛
“虽然《环境保护法修订案（草案）》（以下简称《草案》）中对于公益诉讼主体范围有所‘扩大’，但对诉讼主体过度限制有违司法实践，极易让诉讼走进死胡同。”中国政法大学教授、环境法学家王灿发近日在“自然之友”等民间环保组织举办的一场环境公益诉讼研讨会上发出这样呼吁。
诉讼主体规定事关重大
“能否开个口子，让民间环保组织有合法身份提起环境公益诉讼？”民间组织自然之友总干事张伯驹告诉记者，这是近来民间环保组织最关心的话题，《草案》中诉讼主体的规定，关系着其组织在推进公益诉讼的道路上能否走下去。
在《草案》三审稿中，把环境公益诉讼主体范围从二审稿中的“中华环保联合会”改为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。由“限定”改为了“门槛”，却仍让自然之友等有意推动环境公益诉讼的民间组织备感失望，因为这意味着公民和民间环保组织可能彻底丧失诉讼权。
究竟谁能成为环境公益诉讼原告？从各地环保法庭建立环境司法审判机制之初，这个问题就困扰着环境司法机关。由于法律没有明确规定，环保法庭在工作中出现受理无据的难题，造成诉讼很难立案。
新《民事诉讼法》规定：“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。此项制度一度被认为是开启中国公益诉讼的法制之门。“民诉法关于环境公益诉讼主体的规定有一个遗憾，对‘有关组织’限定到什么程度并没有明确。”中国政法大学民诉法教授肖建华说。执行标准无法统一，反而阻碍了法律的实施。民间环保组织“自然之友、自然大学”提起的多个环境公益诉讼，均被法院以“什么样的原告能提起环境公益诉讼，法律规定不清楚”为由不予立案。
不仅“自然之友”提起的环境公益诉讼未被法院受理，就连中华环保联合会这样官方背景浓厚的环保组织提起的环境公益诉讼也是“全军覆没”。今年即新民诉法生效后，中华环保联合会提起的环境公益诉讼，法院未受理一起。
“人民法院以无司法解释为由拒绝受理公益诉讼案件，有违法院公平、公正精神。”王灿发评价道，人民法院应当也有能力在环境保护中发挥公正作用，环境正义、环境公正是当前社会最应该追求的。
在此背景下，《环境保护法》在修订后如何界定环境公益诉讼主体资格，决定着未来环境公益诉讼的走向，也因此备受社会各方关注。
设置门槛有无必要？
“按照《草案》三审稿中对于民间环保组织的限定，符合条件的估计只有四五家官方环保组织，但它们中不一定都有意愿提起公益诉。”王灿发分析说。
一位参与立法的专家向记者透露，三审稿之所以如此规定，是借鉴了欧盟国家的环境公益诉讼制度，欧盟国家的环境公益诉讼制度建立虽晚，却相对成熟，他们将原告资格赋予与案件没有利害关系的、符合一定标准的环境保护团体。
符合哪些标准才能提起环境公益诉讼？针对《草案》三审稿对于主体资格的限定，“自然之友”提出三大质疑：民间环保组织能在当地民政部门登记已非常困难，又有多少能在国务院民政部门（民政部）登记？条件中提到的“信誉良好”本身非法律术语，如何去评判信誉良好，又由谁评判？条件规定需要的是全国性组织，而环境问题多具有区域性，地方性环保组织更了解当地环境问题，更关注当地环境权益，将其排除在外是否有失公允？
“自然之友”认为，《草案》三审稿如此规定，立法不科学，实践中难操作，立法有倒退之嫌。“这样的规定将我们这些草根民间组织全都挡在了门外，有违鼓励公众参与公益诉讼的精神。”
“环境公益诉讼仍需要一定的门槛。”中国政法大学环境法专家曹明德在受最高人民法院委托起草的关于《民事诉讼法》第五十五条“有关组织”的司法解释建议稿中列出四个条件：一是依法成立的组织；二是有自己的名称、组织机构和办公场所；三是章程中明确以环境保护为目的；四是有一定数量的律师，比如说10名以上律师。“这样的门槛，民间环保组织够得着，也不会导致滥诉。”
一旦放开就会滥诉？
立法机关考虑到，环境公益诉讼是一项新制度，宜积极稳妥地推进环境公益诉讼主体范围，也应对诉讼主体的专业能力、社会信誉等进行限定，防止滥诉。
纵观其他国家，在环境公益诉讼发源地的美国，环境公民诉讼占美国环境诉讼总数的比例非常小。而在印度，只在设立之初出现过公益诉讼数量激增现象，经过适度调整后，公益诉讼在发挥制止环境污染行为上，发挥了积极作用。
在中国出现滥诉的可能性更低。很多法学专家和民间环保组织都表示没有必要担心。反到是环境公益诉讼制度建立后，各地出现案源严重不足的现象。
云南昆明中院近日发布“环境司法保护状况绿皮书”，从2008年昆明环保法庭成立以来，5年共审了6起环境公益诉讼案。云南省共有13家法院挂牌成立环保法庭，目前除中院审理6件外，其他的还未实现“零突破”。
在实践中，可能会有一些组织通过打环境公益诉讼“扬名”，但是打一场环境公益诉讼，所要付出人力、财力都十分惊人，对于靠执行项目生存的民间组织来说，很难长期支撑下去。
“公益诉讼由于取证难、责任认定难、鉴定费用高，让很多中国人产生畏诉心理，使环保法庭门可罗雀，也限制了滥诉的可能性。”王灿发强调说。
立法不宜过于保守
《环境保护法》已施行多年，但环境仍在恶化，这不得不让我们反思：执法、环境管理是不是有效？
王灿发认为，靠环保部门单打独斗决不可取，“国外经验是让任何人都参与环境保护。环境公益诉讼是改变执法不力现状的一种手段。”
针对有些人认为，赋予民间环保组织环境公益诉讼主体资格，可能会引发社会不稳定的顾虑，王灿发评论，这是对民间环保组织作用的误解。对于环境污染引发的社会矛盾，应由“堵”变“疏”，由民间环保组织代表受害群众提起公益诉讼，不但不会引发社会不稳定，反而有利于化解社会矛盾。
“游泳可能会淹死人，但不能怕淹死人就把游泳池都关掉。”曹明德说，在没有出现滥诉的情况下，立法过于保守和谨慎，不仅不利于环境公益诉讼制度的完善，反而会限制其发展。
肖建华教授认为，目前我国仅不到1%的环境纠纷进入司法程序，环境诉讼败诉率也很高。这种情况下，环境诉讼领域应该鼓励更多专业的民间组织参与。
建立完善环境公益诉讼制度，是未来环境立法和司法的大趋势。面对当前环境恶化趋势没有扭转的现实，法律应赋予社会组织更多的权利，发挥公众参与的力量。用环境公益诉讼制度保护环境，已成为法学界共识。
他山之石
国外如何防范滥诉？
■美国
规定起诉条件和程序
1970年美国的《清洁空气法》最先纳入公民诉讼条款时，法律条文中仅规定“任何人有权代表自己对任何人（包括美国政府及其政府机构）提起民事诉讼”，对原告与诉讼标的之间的利益关联并未做出任何规定。
两年后，《清洁水法》修正案中的公民诉讼条款对提起环境公益诉讼公民的资格做出了限制性规定，将“公民”定义为其利益被影响或可能被影响者。换句话说，只有“ 其利益被影响或有被影响可能”的公民，才有资格向法院提起诉讼。
为防止滥诉，美国联邦法律对于环境公民诉讼设立了起诉条件和程序规定，如修改后的《清洁水法》规定，环境公民诉讼的私人原告应当将向法院递交的起诉书的复印件，需分别送交一份给检察长和环保局长；私人原告与被告之间达成的协议，如果美国政府不是其中一方，则只有在检察长和环保局长收到该协议的复印件之后45日，此协议方可生效。
■印度
适时调整书信管辖权标准
印度环境公益诉讼制度虽借鉴了美国的环境公民诉讼，但是制度设计简化了诉讼手续和程序、降低了诉讼成本和保持了程序灵活性。
印度环境公民诉讼的原告资格非常广，即任何人都可以提起环境公益诉讼。为方便当事人启动公益诉讼程序，印度法院创设了书信管辖权制度。环境公益诉讼不仅可以通过提出正式申请的方式启动，而且可以通过给法院或者法官致信等形式启动。有的法官将收到的明信片视为申请，甚至将报纸编辑转来的读者来信也视为令状申请。
为防止恶意起诉人滥用公益诉讼程序，在具体的环境公益诉讼中，法院常常会根据社会情势的变化而对书信管辖权的标准进行调整，这属于司法裁量权的范围。
起诉人的诚实、善意是法院审查原告起诉动机的一个核心，如果原告起诉是为了私人利益、政治目的或基于对被告的嫉妒、仇恨和敌意，或者起诉人是一个纯粹的商业机构，则此种起诉将因丧失公益诉讼的特质而被法院驳回。
