土地，作为城市发展的重要基础，其利用效率的高低直接或间接地影响着城市发展。而城市发展特别是当前快速推进的城市化进程也将推动土地资源的利用方式产生深刻变革。土地使用与城市发展之间的关系如何？有哪些措施可以提高城市土地利用效率？如何通过这些措施为城市健康发展创造有利条件？本刊特推出城市土地利用效率系列报道，从不同角度了解现状，探寻良策。本期关注城市化与土地利用的关系。

    中国环境报记者 温玉姣

　　国务院发展研究中心研究员吴敬琏日前出席复旦大学经济学系建系90周年庆典暨中国经济学发展创新论坛时表示，最近5年中国城市化的速度在加快，但效率太低，资源不能支撑城市化的正常进行，进而使得工业化和现代化受到了阻碍。他同时指出，城市化效率低下的主要表现之一便是土地资源的大量浪费。

　　目前，我国城市化率刚刚过半，未来20年，城市化将迎来一个更加快速的发展阶段，国土空间对城市扩张的约束作用也将日益凸显。城市土地资源为何会出现利用率低下的情况？其与城市发展的关系如何？我们又该如何正确认识城市化与土地利用之间的关系？针对这些新形势下亟待解决的问题，记者采访了相关专家。

　　土地利用效率为何上不去？

　　无序扩张、粗放增长必然会导致资源浪费严重。同时，城乡户籍管理制度不完善、城市产业结构转型缓慢也是主要原因。

　　近年来，城市发展速度持续加快、规模不断扩大，但“摊大饼”的发展方式却越来越成为专家学者批判的焦点。无序扩张、粗放增长必然会导致资源浪费严重，土地利用效率低下便是其中一种重要表现。

　　中国科学院地理科学与资源研究所副研究员黄金川认为，城市用地效率低下是由众多微观因素互相作用而整体表现出来的一种宏观现象。其中，城乡户籍管理制度不完善、城市产业结构转型缓慢是主要原因。

　　黄金川指出，由于城乡户籍管理等体制原因，我国目前的城市化还很不彻底，出现了大量半城市化的城乡两栖人口。所谓两栖人口，主要是指那些尚没有变更农村户籍，因为经商和务工等原因而离开农村，前往城镇打拼创业和生活的流动人口。这些两栖人口一部分已经摆脱了对农田和农村宅基地的依赖，融入城镇生活中，但是由于户籍管理体制等原因，他们在农村拥有的宅基地和农田被大量闲置，必然造成全国土地宏观层面的低效利用和浪费。

　　复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭研究指出，我国目前土地城市化的速度大大超过了人口城市化的速度。根据他提供的资料，1990年~2006年，所有城市样本平均的建成区面积扩张速度为每年7.77％，而同时期的非农业人口增长速度仅为4.56％，两者相差3.21％，前者接近于后者的两倍。

　　除此之外，城市产业结构转型造成的土地变更不完全也是导致土地利用效率低下的原因。中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划设计研究中心专家组长毛汉英认为，目前许多城市都在进行产业结构与布局调整，但这种调整作为一个过程来推进，势必会与土地性质的变更存在一定的时间差。“你不能指望企业搬走后，原来的土地马上被利用起来。短时间滞后导致的土地利用低效是可以允许的。”

　　但企业转型前的占地不用则又另当别论。毛汉英因此强调，要提高土地利用效率，必然要推进产业的升级调整，由占地多效益少的制造业向占地少效益高的商业服务业等第三产业转变。例如，像纽约这种土地高度利用的大城市，其第三产业比重占到整个城市经济的90％。在升级过程中，也要做好前期规划与后期跟进，尽量缩短产业转型与土地变更之间的时间差。

　　土地利用与城市化关系怎样？

　　城市化仍然是一种必然趋势，因为它本身其实是一种效率提高的过程。

　　城市无序扩张带来用地效率低下，那是不是意味着要控制城市的发展规模，甚至限制城市的发展？对此，黄金川认为，城市发展过程中虽然会出现一些资源浪费的情况，但总体来说，城市化仍然是一种必然趋势，因为它本身其实是一种效率提高的过程。

　　“从土地利用的角度讲，城市人均建设用地面积要远小于农村。”黄金川告诉记者，目前我国农村人均建设用地一般不低于150平方米，而中小城市为120平方米左右，大城市仅为100平方米左右，像北京这样的超大型城市，人均综合建设用地只有80平方米左右。

　　在同等条件下，人均建设用地面积越小，意味着土地利用效率越高。世界上最集约的城市——香港的人均建设用地仅为38平方米，纽约、伦敦等大都市大约在70平方米~80平方米左右。”黄金川指出:“从这个意义上说，城市化是一个加速土地集约利用的过程，我们不仅要大力推进城市化，而且还要尊重城市自身发展的规律，不要人为限制大城市，尤其是特大城市的建设。”

　　从资源使用的角度讲，城市化将人口集中到一定区域内，可以实现资源共享，进而节约利用成本。以污水处理厂为例，在大城市，在单位土地面积上提高污水厂的处理能力，便可以辐射整个城市。但对于分散的小城镇和农村来说，小型污水处理厂只会占用更多的土地资源，耗用更大的人力、物力成本。

　　从产业布局与发展的角度讲，城市化引导价值链顶端产业向城市中心转移，并推动整个城市的产业结构由以第二产业为主向以第三产业为主，从低端第三产业向高端第三产业转型。“这是一种客观规律。”毛汉英评价道:“产业转型可以带动土地利用性质发生转变，进而提高单位土地的收益。反过来，这种效应又可以为城市规划和产业布局提供合理有力的依据。”

　　以北京市为例，原来位于城市郊区地带的京棉二厂，随着城市范围的不断扩大，变成邻近CBD核心地带的老企业。然而，棉厂自身的竞争力已不适合占据优越的区位。2008年，京棉二厂做出转型决定，在原厂区打造以文化创意产业为主的产业园区。转型后，125家优质创意产业将为这片土地带来100亿元的年产值。

　　□城市案例

　　成都文化产业提升土地利用效率

　　走进成都东区音乐公园，顿时被一股浓郁的艺术氛围包围，悠扬的主题音乐飘扬在整个园区，充满创意的各种小店散落各处，随处可见演出信息和涂鸦板。这里的游人这样概括公园:舒适、惬意、艺术、个性、时尚。“因为这个音乐公园，我把房子买到了这里，这里每一处都是景色，每天来这里散散步，感到很放松。”一名游人告诉记者。

　　音乐公园的前身是国营红光电子管厂，整个园区几乎都在旧工业厂房的基础上改建而成。烟囱耸立、管道镶嵌的地方被改造成了酒吧集中区，历史的印记与新时代的潮流相得益彰，充满了独特的艺术感。改造后的成都东区音乐公园，一期占地218亩，是原厂区总面积的65％，利用旧厂房14.2万平方米，土地资源被尽可能利用起来，实现了第二产业和第三产业的完美融合。

　　东区音乐公园的落成，对于整个东区，甚至整个成都意义巨大。不同于房地产开发等能直接带来经济效益的发展模式，音乐公园以文化为导向，让“老工业区”成功走向第三产业的轨道。放弃了当年30亿元的卖地收入，东区音乐公园如今迎来了超过3000名的优秀文化创意人才、每年100万人次参与的户外音乐狂欢活动，概算每年创造产值将突破300亿元。

　　围绕成都东区音乐公园，一条以文化创意产业为核心的产业链由此形成。这个成都现代服务业新高地将传统商业和文化消费融合在一起，集购物、餐饮、休闲等消费方式于一身，是对产业创新的一次成功探索，不仅将直接带动第三产业的发展，为产业结构的调整做贡献，更能推动土地利用性质的快速变更，最大程度地挖掘土地产出的潜力。

    翟蓓蓓