矿产生态损害谁来补？

　　◆郭婧

　　矿业已成为我国国民经济的重要基础产业，但由于不合理开发，很多矿山企业从当地带走了大量宝贵的矿产资源，留下的却是严重的生态损害:土地荒漠化进一步加剧、草原退化日益严重、地下水渗漏、生物多样性减少。

　　生态资源属于公共资源，具有稀缺性。我们在享受经济发展带来的丰硕成果的同时不应忘记，丰厚矿产资源的背后是以牺牲当地百姓居住环境为代价的，这些"生态灾民"有权利获得补偿。然而，生态补偿作为一种保护生态环境的有效激励机制，实施起来却并非易事。历史遗留的旧账且不提，不断出现的新账该怎么算？矿产资源开发造成的生态损害由谁来补偿？

　　对于资源开发补偿，国家有明文规定:对矿山、森林、耕地等自然资源开发造成的局部生态环境的破坏，由开发商进行补偿。"谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费，谁受益谁补偿"作为我国生态环境保护的一项基本原则，有着广泛的指导意义。

　　然而，目前最大的问题是，我国尚未建立矿产资源生态补偿机制，地方生态修复治理工作缺少法律依据和科学政策的指引，地方生态补偿工作履步维艰。对于拒绝执行生态补偿政策的企业根本无法给予相应的法律处罚，生态修复治理原则得不到落实，最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。

　　提高企业履行生态环境补偿义务的意识是必要的，这一点自不待言。但由于法律机制的欠缺，生态补偿对于企业还不具有强制性，没有法律约束力。美国和德国是最早开始关注矿区生态修复的国家，有着较为完善的生态补偿机制。通过立法的形式确保资源开发的生态补偿机制与政策的实施，有关生态损害补偿与修复的责任、资金渠道和标准都很明确，值得借鉴。

　　我国很多企业是宁可交费认罪，也不投资治理污染。开发商重视补偿而轻视治理，原因就在于现金补偿可以收到立竿见影的效果，而治理往往难以很快奏效。鉴于此，不妨采取"企业交费、政府治理"的原则，让政府成为治理主体，强制企业缴纳治理费用。这样既便于政府统一管理，又利于企业集中精力搞生产，不失为一种两全之策。

　　实际上，对于"生态灾民"来说，即便给予一定的现金补偿，也不足以弥补因生态环境恶化蒙受的损失。一些采煤塌陷区居民背井离乡，而搬迁拿到的补偿款无法满足他们的日常基本开销。这就要求增加生态补偿费、确保资金到位。

　　"谁开发谁保护，谁破坏谁恢复"不能仅仅成为一句口号。政府和企业应共同努力，做好矿区生态补偿工作，让"生态灾民"切实得到补偿，才能真正实现社会公平。
　◆中国环境报记者 肖颖 冯永强

　　资源开发带来哪些问题？
　　煤炭开采已形成采空区500平方公里、塌陷区118平方公里。大面积的塌陷致12.6万亩水地、旱地和林草地损毁

　　繁荣的经济背后，是粗放型开采带给这座资源型城市的种种阵痛。作为国家能源重化工基地的陕西省榆林市，连续9年经济增长速度居全省首位。然而，由于煤炭行业生态补偿机制的缺失以及立法的严重滞后，生态环境已严重威胁到经济的长远发展和矿区人民的生活。

　　怎样明确企业和政府在生态补偿机制中的职责？什么样的生态补偿机制才能够更有效地保障生态环境的治理和改善？榆林市正在积极探索建立合理科学、有差异化、真正落到实处的生态补偿机制。

　　据统计，目前榆林市已发现八大类48种矿产资源，尤其是煤炭、石油、天然气、岩盐等能源丰富多样。

　　自上世纪90年代以来，榆林市就借助资源开采每年为国家贡献的能源价值超过600亿元，且每年以30％的速度增长。但是在GDP暴增的同时，大规模的煤、油、气资源开发使许多采矿区出现地面塌陷、地下水渗漏、林木枯死、土地沙化加剧等生态问题，生活在当地的老百姓面临严重生存威胁。

　　榆林市决策咨询委员会今年2月向市委、市政府提交的调查显示，目前，煤炭开采已形成采空区500平方公里，全市湖泊由开采之前的869个减为70个。煤炭开采已形成塌陷区118平方公里。大面积的塌陷致12.6万亩水地、旱地和林草地损毁。

　　石油和天然气的开采，使有限的耕地、林地锐减，也使部分水源遭到污染。能源开发企业排放的废气、废水、废物也在逐年递增。更为重要的是，矿区环境破坏、生态恶化，也引发了社会的不和谐、不稳定。村民群体上访、群体阻挡开采的事件时有发生。

　　矿区环境破坏、生态恶化造成的损失更是十分惊人。原榆林市委书记李金柱曾在全国“两会”上接受记者采访时算了一笔账。他说，榆林市每开采1吨煤，就会破坏地表水2.84吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨，生态环境成本的总价值达66.1元；每开采1吨原油，造成的生态环境成本是260元。2009年全市生产原煤2.1亿吨、原油850万吨，采煤的环境代价138.8亿元，产油的环境代价22.1亿元，两项已达160多亿元。而2009年榆林市地方财政收入还不到100亿元。这一数据还在逐年递增。

　　近年来，榆林市通过转变发展方式、节能减排、创卫工程、生态工程等系列措施，使这座塞上明珠换上了新颜。

　　但是，矿区生态环境问题仍然没有得到根本解决，榆林市境内煤炭采空塌陷区“生态灾民”数量在逐年递增。

    治理资金为何难以落实？
　　开发商为尽快化解村企矛盾、加快开发速度，大都重视补偿而轻视治理。目前生态补偿费涉及到环境治理、生态保护的则少之又少

　　对于因生态环境破坏而受灾村民的补偿，榆林目前有3种做法:一是中央企业根据产量，提取吨煤0.2元的补偿金，由乡镇协调，补给受灾群众；二是煤矿直接和村民委员会讨价还价，拿出双方都能接受的金额，补给群众；三是塌陷严重的神木、府谷，政府出台相关文件，要求企业提供治理补偿金。

　　而现实情况是，企业最大限度是塌到哪赔到哪，对河流上游采空导致下游断流、塌陷区水源泄漏导致塌陷区周围缺水等问题根本不予以考虑。

　　即便得到补偿，也并不能让当地农民过上安稳的生活。对生态移民来说，采煤塌陷让他们集体背井离乡。而搬迁所拿到的补偿款，还不足以支撑他们的日常基本开销。移民李大妈告诉记者，从塬上搬下来的时候，每户人家从政府手里都能领到一笔10万左右的补偿款，此后每人每月还可以从煤矿上拿到一笔补偿金，总数是按每吨煤0.2元的标准提取的，合计到人头上，每人每月可以拿到200元~300元。另外，搬至移民新村且超过60岁的老人每月会有100元的生活补助。可算一算，每月所有的补偿加起来还不足以支付移民新区的日常基本开销。

　　尤其是，开发商为了尽快化解村企矛盾、加快开发速度，大都重视补偿而轻视治理，因现金直接补偿大都可以起到立竿见影的效果，而治理则往往难以很快奏效。因此，目前生态补偿费涉及到环境治理、生态保护的则少之又少。

　　在一些省、市、县出台的文件中，都规定了“谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理”原则，但榆林横山县的一位官员指出:“按照‘谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理’的原则，挖走榆林绝大多数资源的中央企业应该担负起治理的责任，可是这些企业对责任都视而不见，治理费用难以落实。”

　　为什么企业对责任视而不见，这些治理费用又为什么难以落实？

　　西安交通大学公共政策与管理学院教授张思锋认为，当前征收榆林煤炭开采区生态环境补偿费工作的主要难点有4个:一是央企、省企、市管企业等煤炭开采企业有三级隶属关系，存在管理体制与利益分配问题；二是市级10多个部门参与对地方采煤企业的监管，存在统筹协调问题；三是国内不同煤炭开采区开征的矿产资源税、矿产资源补偿费等的计量依据、征收标准、资金用途甚至征收名目等不尽一致，缺少生态环境补偿费用征缴、使用的法规依据和科学研究的结论支撑；四是企业负责人缺乏认真履行生态环境补偿义务和责任的意识，缺少对修复生态环境、恢复生态系统服务功能做出贡献的机构和个人的有效激励政策。

　而榆林市决策咨询委的专家组则认为，榆林市生态建设的步伐明显落后于资源开发，既有认识不到位的问题，更有生态建设补偿机制不健全、不完善，与大规模的能源开发不相适应的原因。

　　此外，生态补偿的关键是资金。我国的矿产开采权主要是行政审批无偿划拨，生态建设经费主要来自资源税及其他规费。资源税虽然是地方税，全额归地方，但长期实行从量计征，数额很有限。资源税国家规定煤炭0.3元~5元/吨、石油8元~30元/吨、天然气2元~15元/千立方米。榆林市执行的标准有过几次调整，但仍处于较低水平——煤炭3.2元/吨、石油28元/吨、天然气12元/千立方米。

　　以2010年产量煤炭2.57亿吨、石油983万吨、天然气110亿立方米计算，全年可征缴的资源税仅仅是12.3亿元，是专家认定的2008年生态代价126亿元的10％。加之以资源税为主的生态建设补偿经费，各级财政不设专户，很难保证全部用于生态建设。至于其他规费更是无从保证。资金不到位导致生态投入严重不足。

    生态补偿机制该如何完善？
　　生态补偿机制应根据企业的性质而区别对待。对煤炭、石油、天然气等采矿企业要执行“企业交费、政府治理”的原则

　　目前，我国煤炭行业并没有统一明确的生态补偿机制。而制约矿区生态恢复和重建的关键在于资金投入不足，而资金没有保障的关键又在于立法的滞后，这导致了矿区生态重建工作往往成为企业的自觉行为，而没有形成强制性的法律约束。

　　为了解决开采区的生态破坏问题，陕西省政府先后出台《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》和《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿征收使用管理办法实施细则》(以下简称《细则》)。根据《细则》要求，自2009年1月1日起开征煤炭、石油、天然气资源开采水土流失补偿费，计征标准为:煤为陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元。

　　榆林市委、市政府也高度重视生态补偿问题，榆林市决策咨询委员会在2010年联合西安交通大学完成了《榆林市生态补偿机制框架设计》，课题组通过对神木县和榆林市相关统计与调查数据进行处理、分析和科学测算，推算出榆林市2010年应提取生态环境补偿费109.11亿元；到2019年累计应提取生态环境补偿费1095亿元，到2029年累计应提取生态环境补偿费2193.11亿元。

　　项目还提出“把榆林市列入国家煤炭资源开发生态补偿试点”的建议。并就此提出3项建议:一是加快立法步伐，希望国家尽快出台生态税和矿产资源有偿开采等相关法律，资源税全部实行从价上限计征。强调中央企业和省级企业必须同地方企业一样如实缴纳每吨15元的煤炭价格调节基金。加大执法力度，确保企业按时足额上缴有关费用。

　　二是新增生态补偿费。让矿产开发企业增缴生态补偿费，争取省上重申并执行《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》。

　　三是建立科学机制，因事因企实行不同的补偿原则。生态补偿机制应根据企业的性质而区别对待。对煤炭、石油、天然气等采矿企业要执行“企业交费、政府治理”的原则。企业交费项目应含资源有偿使用费、水土流失补偿费、价格调节基金等。通过企业交费，使其不直接承担治理任务，以便集中精力搞生产经营。使政府成为治理主体，特别是大面积的采空塌陷区治理、大范围的水系破坏治理、大量的移民搬迁补偿均应由政府全权负责组织实施。

　　据了解，榆林市政府将尽快摸清全市矿区治理基本情况，制定出针对地表塌陷、水土流失、耕地破坏、房屋道路损毁、林草枯死等损失的补偿定性，形成一系列操作性强的补偿办法，建立政府仲裁协调解决矿区与百姓利益纠纷的长效机制。让科学合理的矿产资源补偿机制在陕西由设想变成现实。