杨学臣：论“环境保护与环境律师”
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杨学臣 摘要：本文主要从环境法律服务领域阐述环境律师的大有作为，旨在引导环境律师、环保行政部门、环保企业如何在调整经济机构，转变经济发展方式中运用国家的环境法律、政策解决问题，避免防范环境风险。 一、中国的环境保护需要环境律师 近几年来,环境保护基本国策更加深入人心,人们的环境保护意识和环境观念不断提高,但是随着经济的快速发展和环境及资源的不合理开发利用,侵犯企业和个人环境保护合法权益的侵权行为时有发生。随着两型社会即环境节约型社会和环境友好型社会的建设和倡导保护生态平衡,发展绿色经济,环境律师发挥业务专长,在建设两型社会和发展绿色经济的过程中，“环境律师”又该如何发挥业务专长，为环保部门和企业、个人提供更好的环境法律服务，从而推动环保事业的发展？ 从法律的角度分析，环境保护法律实务包括环境立法、环境守法、司法和执法监督等不同环节。据我了解，与目前一些其他领域相比，我国律师对环境法律实务参与的深度和广度都是十分有限的。随着全社会环境意识和环境法制观念的进一步增强，无论是在环境立法、守法、执法、司法等方面，都需要律师更多地参与其中。” 1、在立法环节，根据《立法法》第34条的规定，在法律草案的审议过程，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，听取各方面的意见。我们有理由相信，在环境法律法规和规章的制定过程中，通过适当形式听取从事环境法律实务的律师的意见，必将有助于提高环境立法的科学性和可操作性，从而有助于进一步提高环境立法的质量。 2、在守法环节，作为环境法律规范调整对象的公民、法人和其他组织，特别是其生产经营活动影响环境的企事业单位，如果在律师的帮助下，正确认识和自觉履行其环境法律义务，必将极大促进各项环境法律规范的实施。 3、在环境执法环节，律师参与可以帮助和监督各级环保部门改进环境行政执法活动。修改后的《宪法》提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，《国务院关于全面推进依法行政的决定》也要求各级行政机关从严治政，依法行政。根据《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》和《国家赔偿法》的规定。行政机关及其执法人员执法不当或者违法，都应依法承担相应的法律后果。为了进一步提高行政执法水平，行政机关在其执法活动中，也有必要通过适当形式吸收律师参与或听取律师的意见。据了解，目前全国环保系统法律专门人才十分有限，特别是地方政府机构改革后人员变动很大，队伍素质还不能完全适应依法行政的要求。原国家环保总局在办理有关行政复议和执法解释的过程中，经常发现地方环保部门不同程度地存在执法不规范甚至违反法定权限和程序的问题。我们深信，如果地方环保部门通过适当形式听取律师的意见，必将有助于减少执法不规范的问题，从而提高环境行政执法的水平。 在环境法律法规和规章的制订过程中，通过适当形式听取从事环境法律实务的律师意见，将有助于提高环境立法的科学性和可操作性，从而有助于进一步提高环境立法的质量；在守法环节，作为环境法律规范调整对象的公民、法人和其他组织，特别是其生产经营活动影响环境的企事业单位，如果在律师的帮助下，正确认识和自觉履行其环境法律义务，必将极大促进各项环境法律规范的实施；在执法环节，律师参与可以帮助和监督各级环保部门改进环境行政执法活动，减少执法不规范问题，进一步提高行政执法水平。至于环境司法活动中，特别是环境诉讼和环境刑事案件办理中，“环境律师”更是必要的和大有可为的。 二、环境律师可以大有作为 “‘环境律师’是指熟悉环境法律法规和规章，并愿意从事环境法律实务的律师而言的，中国的环境保护需要‘环境律师’。在环境保护领域，‘环境律师’必须熟悉环保法律法规及环保行政执法的基本情况，充分了解、掌握和熟练处理各项环境保护法律实务。”，“律师应有意识地参与环境法律业务，主要是环境诉讼和非诉讼两大领域，并涉及若干具体业务领域。” 1、在非诉讼环境法律业务方面，主要包括： （1）建设项目的环境法律和政策咨询。比较而言，外国公司在投资之前十分关注中国的环境法律和标准。国家环保总局和部分地方正在试行建设项目审批的听证制度，这都为律师参与项目投资的环境咨询提供了新的机遇。相信今后这方面的环境法律咨询业务会逐步增加。 （2）环境监督管理过程中律师的参与。如在验收“三同时”的项目、限期治理项目、核发排污许可证、征收排污费。这些环境监督管理行为的决定和执行，都涉及企业重大利益。我认为律师参与，特别是那些担任企业法律顾问的律师的参与，将既有利于维护企业的合法权益，同时也将有利于监督环保部门严格依法行政。 （3）环保产业，包括污染物的处理，治理设备的制造，环境工程的设计，环保设施的运营，环保产品和环境标志产品的认证，IS014000的认证以及其他以环境保护为目的的生产、经营和服务活动。目前，我国的环保产业市场广阔，特别是中国加入WTO以后，环保产业市场竞争将非常剧烈。如何帮助我国环保产业走向市场，也是环境律师的新课题。根据《环境服务业“十二五”发展规划》 未来综合环境服务将成为环保企业发展方向。与发达国家相比，我国环保产业尚处于初级阶段，环境服务业比重只占环保产业的15%左右。环保企业大多只向市场提供设备、工程等服务，通过引入合同环境服务，未来环保企业将逐渐向综合环境服务商转变。如何为环保企业规范合同，防范法律风险也是环境律师探索的方向。 （4）上市公司的环境评估。根据中国证监会2001年《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》的要求，申请上市公司必须披露公司环境守法情况的信息。这同样也是律师业务的新领域。 （5）环境来信、来访的代理业务。全国各级环保部门每年都有大量的来信和接待几十万次的来访。这是巨大的工作量，办理不当还将造成重大社会问题。能否探讨建立一种有效的环境律师集体代理机制处理群众有关环境的投诉呢?如能通过环境律师向投诉人讲解环境政策法规，及时有效化解因环境纠纷引起的矛盾和纠纷，这也是环境律师思考的问题。 （6）具体环境行政行为的申请执行。环保部门的行政处罚以及其他具体行政行为一旦生效，就涉及强制执行。律师的参与，将有助于提高环保部门申请执行程序的效率和水平。 （7）担任环保部门的法律顾问。由律师顾问环保部门的法律业务，将有利于促进环保部门的依法决策和提高依法行政的能力和水平，并减少环境行政失误。 以上主要包括建设项目的环境法律和政策咨询，环境监督管理过程中的律师参与，环保产业包括污染物的处理、治理设备的制造、环境工程的设计、环保设施的运营、环保产品和环境标志产品的认证以及其他以环境保护为目的的生产、经营和服务活动，上市公司的环境评估，环境来信、来访的代理业务，具体环境行政行为的申请执行，担任环保部门的法律顾问等诸多方面。” 2、在环境诉讼业务方面，主要包括： （1）环境行政诉讼。律师除了可以代理环境行政相对人，还可以代理环境行政机关参与环境行政诉讼。由于相对人用法律自我保护的意识不断增强，环境行政诉讼呈明显上升趋势，并出现了一些新的环境诉讼种类。除了不服环境行政处罚外，还出现了许多因不服环保部门对建设项目的审批意见，不服环保部门的排污收费要求，或者是控告环保部门行政不作为而提起的行政诉讼。 环保部门对环境行政诉讼大多十分重视，但地方特别是基层环保部门普遍缺乏专门的环境法人才，因此如何积极而有效地参与环境行政诉讼，这就需要律师的参与，给予必要的法律支持。我认为，对于环境行政诉讼，环保部门应当正确认识，积极应诉，即使是行政败诉也应认真总结，这样可以促进环保部门依法行政，不断提高环境行政执法的水平。 （2）环境民事诉讼和刑事诉讼。因环境问题提起的民事和刑事诉讼中，律师既可以代理受害的公民和组织，也可以代理被告的企事业单位。环境民事和刑事诉讼中还有许多特殊性，需要律师去钻研，去发挥。这方面也需要各级环境行政管理机构的参与和支持。 （3）环境行政赔偿诉讼。随着《国家赔偿法》的实施，不少相对人认为环保部门的行政执法行为损害其合法权益提起行政赔偿诉讼。在这类诉讼中，律师既可代理相对人，也可代理环保部门参与诉讼。 以上主要包括环境行政诉讼、环境民事诉讼和刑事诉讼、环境行政赔偿诉讼等方面。”还有，在环境行政诉讼方面，律师不仅可以代理环境行政相对人提出诉讼，还可以代理环境行政机关参与环境行政诉讼。由于相对人用法律自我保护的意识不断增强，环境行政诉讼呈明显上升趋势，并出现了一些新的环境诉讼种类，除了不服环境行政处罚外，还出现了许多不服环保部门对建设项目的审批意见，不服环保部门的排污费收费要求，或者控告环保部门行政不作为而提出的行政诉讼。而环保部门对环境行政诉讼大多十分重视，但地方特别是基层环保部门普遍缺乏专门的环境法律人才。他们要积极有效地参与环境行政诉讼，就离不开律师的参与，给予必要的法律支持。 随着人民法制观念和环境意识的增强，我们赞成和支持更多地依靠法律手段来解决环境问题，特别是依靠司法手段来维护法律给予人民群众的环境权益的行为。政府的管理是必要的，但从某种意义上说，司法手段更有威慑力，群众依靠法律手段来维护环境的影响更大，更有利于加快环境保护的步伐。所以，在这一领域，律师是有所作为，也是能大有作为的。”作为中华环保联合会的一名志愿律师，我认为，“成为中华环保联合会一名志愿律师后，更感到责任重大，我要在联合会指导下更好地发挥自己的特长，为污染受害者提供优质的环境法律服务，进行必要的环境法律宣传，进行相关的公益活动，为建设资源节约型和环境友好型社会贡献一份力量。”最后，希望广大“环境律师”参与环境保护中来，在全社会加强并注重环境保护的大潮中，“环境律师”前途无限，大有可为！ 杨学臣，黑龙江金马律师事务所律师，中华全国律师协会环境、资源、能源法专业委员会委员，黑龙江省律师协会环资委副主任委员，中华环保联合会环境志愿律师，中国法律咨询中心环境保护法专业委员会委员，黑龙江省环保联合会公众环境法律服务中心主任。 |
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责任编辑：dongzelaw
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