◆徐欣 李瑞娟

　　中央全面深化改革领导小组第十四次会议近期审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。

　　自然资源资产离任审计是评价领导干部在任期间是否落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线要求的有效工具，是落实领导干部生态环境损害责任追究的基础之一，是综合评价经济社会发展的重要制度保障。在笔者看来，施行自然资源资产离任审计对干部考核评价体系的完善提出了要求，也显示出当前对于领导干部的审计制度存在生态环境短板。

　　自然资源资产离任审计涉及经济责任审计和环境审计等多个概念，经过多年的实践，经济责任审计和环境审计日趋成熟。但自然资源资产离任审计仍处于探索和起步阶段，并未形成制度化、规范化的流程，在制度支持、审计内容及部门协作方面仍需进一步明确和细化。

　　首先，审计框架及配套措施缺乏。自然资源资产离任审计被纳入一系列国家重大决策，强烈的政策导向可为制度的设计和实施提供保障和支持。但相对于经济责任审计和环境审计，自然资源资产离任审计尚缺乏具体制度和配套措施支撑，且实践经验十分缺乏。审计对象、审计内容、组织协调、审计实施、审计评价与结果运用等都不明确。《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》正式发布后，需在试点实践中不断总结修正，将试点经验转化为制度与配套措施，对审计形式、内容及实施等进行明确。

　　其次，自然资源资产负债表编制难度大。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，自然资源资产负债表是审计的基础与重点。但自然财产难以进行评估，如清洁空气和水等具有公共产品属性的重要资源没有明确的市场价格。自然资源负债表在科学体现自然资源价值和价格方面有一定难度，这也直接导致当前无法将自然资源资产的变化纳入审计内容。因此，当前尚不能科学地反映生态环境的变化，公平客观地评价领导干部生态环境保护责任的履行情况。

　　第三，部门协调及合作机制不完善。生态环境保护作为一个专业领域，审计计划的制定、数据的提供、评价指标的确定、评价结果的核定都需要生态环境保护部门和具有专业技能的专家参与，但目前没有类似经济责任审计工作联席会议的组织负责协调和集中各部门力量。而目前的经济责任审计工作联席会议一般由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成，生态环境保护部门等并未参与其中，也难以匹配开展自然资源资产离任审计的需要。

　　自然资源资产离任审计应针对各级党委、政府和企事业单位主要负责人或领导成员，由审计机关对其任职期间应负生态环境保护职责的履行情况进行审计，对责任履行情况的真实、合法和效率进行监督和评价，以反映存在问题、界定相关责任、提出改善建议。在审计过程中应关注领导干部决策是否符合生态环境保护相关法律法规、规划，自然资源资产在其任期内的变化情况，生态环境保护支出是否符合相关财务要求等。

　　目前，我国经济责任审计和环境审计已经形成了相对成熟的体系，可为自然资源资产离任审计制度的设计和实施提供借鉴和支持。实施领导干部自然资源资产离任审计，应从审计形式、审计内容和审计实施方面着手做好制度设计，提高审计的可行性、针对性和准确性。

　　在审计形式方面，应与经济责任审计、任中审计相结合。从实施角度考虑，可借助已经制度化的经济责任审计，有步骤地推动领导干部自然资源资产离任审计工作，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标全面纳入经济责任审计体系并进行细化，加大其在经济责任审计中的权重，实现经济责任审计和自然资源资产离任审计同步进行，从主要就领导干部经济责任进行审计拓展为涵盖经济与生态环境保护双重责任的审计。

　　自然资源资产离任审计重在对领导干部任职期间生态环境保护情况的考察，其目的在于发现问题、提出改善建议，从源头上杜绝权力的滥用，而非处理干部。而实际上生态环境一旦受损难以快速恢复，且需付出巨大的代价。鉴于此，笔者认为，在审计力量可行的情况下，可采取离任审计与任中审计相结合的方式，发挥好审计的免疫作用，尽早尽快发现生态环境保护中存在的问题，做到查缺补漏、防微杜渐。

　　在审计内容方面，应突出生态环境价值属性、明确责任界定。自然资源资产负债表是开展领导干部自然资源资产离任审计的基础。生态环境具有特殊的属性，如水除具有资源价值外，还具有生态价值甚至美学价值。在负债表编制过程中，需要明确自然资源资产的范围，关注生态环境特有的价值属性，从量和质两个方面对自然资源的价值进行定量评估。

　　在构建评价指标及界定领导干部责任时应注重针对性和适用性。对个案设置有针对性的评价指标，包括与审计对象责任直接相关、清晰明确的主干指标和对主干指标进行补充说明的辅助指标，主干指标在审计中须予以重点关注。责任的界定应与领导干部所承担的责任、决策行为的危害性或造成的损失相匹配。可参考经济责任审计责任认定中直接责任、主管责任和领导责任的划分，做到责任划分的合规、合情和合理。

　　在审计实施方面，应加强多方合作、采取多种审计方法。鉴于生态环境相关资料和数据专业性较强，审计部门难以独立操作，相关基础数据的提供、评价指标的确定需要生态环境保护部门和具有专业技能的专家参与。在开展自然资源资产离任审计时，审计人员除通过自身学习、培训提高专业素质外，应加强与生态环保部门、地方政府、研究机构和专家等的合作。同时，在审计过程中要重视基础数据与资料的精确性和完整性，根据统计学原理、实践经验等对数据总体质量进行判断。

　　鉴于生态环境保护工作与公众生活息息相关，且较易于观察和感受，在选择审计方法时，除报表查阅、同行复核等传统方法，还可采取实地走访、专家访谈和对相关利益者进行问卷调查等方式，获取第一手资料，了解公众对生态环境质量变化的直接感受，使审计结果能更加准确地反映真实情况。

　　作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心

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　　自然资源资产离任审计的实施基础

　　自然资源资产离任审计涉及经济责任审计和环境审计等多个概念，经过多年实践，我国在经济责任审计和环境审计的制度设计和实施方面积累了丰富经验，可作为未来开展自然资源资产离任审计的基础。

　　我国经济责任审计以最初的“全民所有制工业企业厂长离任前经济责任审计评议”为雏形，现已发展成为一个专门的审计门类，范围扩展到党政机关、事业单位领导干部，对象级别扩大到省部级，审计结果被作为考核评估领导干部的重要依据。经济责任审计作为一种制度化的干部监管手段，以《党政主要领导干部及国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则作为审计实施的政策保障，由各地的经济责任审计工作领导小组或者联席会议负责组织领导审计工作和协助开展审计。在发现管理问题、提出改善建议的基础上，还起到监督管理领导干部、保障国家经济社会健康发展的作用。

　　我国环境审计从上世纪80年代对环境保护资金的审计开始，到90年代末在国家和地方层面完成了环境审计机构的能力建设。国家审计署设立了农业与资源环保审计司，各地陆续在审计机关中设立环境审计部门。近年来，我国环境审计的步伐明显加快。2009年国家审计署发布《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践；2011年国家审计署出台《“十二五”审计工作发展规划》，将资源环境审计作为重点工作之一进行推动。此外，我国在重大工程环境保护情况、重点流域水污染防治情况审计等方面进行了很多探索，对青藏铁路、“三河三湖”、黄河流域等重点项目和区域的环境绩效、环保资金使用情况等进行了审计，积累了大量实践经验。

　　在党的十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计的背景下，各地也相继在干部考核、审计等领域进行了创新和实践。如宁夏发布《地市级领导班子和领导干部任期考核评价办法（试行）》，将生态文明建设确定为考核评价的重要内容，强化对地级市领导班子和领导干部任期内资源消耗、环境保护等约束性指标的考核。福建取消对34 个县（市）的地区生产总值考核，实行生态保护优先和农业优先的绩效考评方式。湖南出台《经济责任审计纲要》，将水、气质量，城市污水处理率，城市生活垃圾无害化处理率等作为生态环境审计的重点。四川省绵阳市出台《县市区党政主要负责人离任生态环境审计评估试点指标体系》，提出以定性与定量相结合的方式进行考核，客观评价党政主要负责人任期内生态文明建设成效及存在的问题。