陈德敏 董正爱:中国三峡库区环境灾害防控的法律对策(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1083 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 中国三峡库区环境灾害防控的法律对策 陈德敏 董正爱 （重庆大学法学院，重庆 400045） 摘要：中国三峡工程的修建，对三峡库区的固有结构和生态环境形成了巨大冲击，极易导致污染性、地质性和生物性环境灾害的发生。目前，我国政府从政策实践和法律规范层面采取了许多防控三峡库区环境灾害的措施，并有效的避免了重大环境灾害事件的发生。但三峡库区具有其特殊的环境灾害发生机理与现实，需要通过法律的控制手段来对其进行保障。三峡库区环境灾害的防控要求与之相关的库区移民项目、建设项目、资源开发项目与环境保护项目等必须在法律规范的框架范围内运行，通过法律制度的内在规范性、秩序性禀赋保障库区环境灾害的前期预防与后期治理目标合理、有序的实现。 关键词：三峡库区；环境灾害；法律 一、前言 中国长江三峡工程是举世瞩目的跨世纪特大型水利工程，其对生态与环境的影响，历来是国内外广泛关注的热点。三峡工程位于中国重庆市到湖北宜昌市之间的长江干流上，是中国有史以来建设最大型的工程项目：1994年正式动工兴建，2003年开始蓄水发电，2009年全部完工。为保证三峡工程建设的资金需要，中央财政累计筹集拨付资金1000多亿元。①2010年，三峡水库蓄水至设计的正常蓄水位175米，总库容393亿m3，三峡电站预计总装机容量2250万KW，年发电量1000亿KWh。②不仅在发电方面，三峡工程在防洪、航运等方面也发挥着显著的功效。2010年汛期，三峡水库先后进行了7次防洪运用，将最大入库洪峰流量7万m3削减为3万m3，累计拦蓄洪水264.3亿m3。③当然，三峡工程的建设也会对长江流域的环境状况造成不利影响：改变三峡库区生态系统的结构和功能、对局部地质灾害和人群健康有一定负面影响、还可能产生潜在的生态与环境问题。④因此，需要中央及地方政府认真贯彻相关的规定和措施，对三峡库区环境灾害进行防控。法律作为社会控制的重要手段，应当在三峡库区环境灾害防控过程中发挥其固有的功能。 二、三峡库区环境灾害的状况及评估 三峡库区东起湖北省宜昌，西迄重庆市江津，涉及两省、市的29个县市区，其中湖北库区包括4个县，重庆库区包括25个县市区。⑤截止2008年，三峡库区总人口2068.02万人，累计搬迁安置人口125.65万人⑥，库区幅员面积54000km2。⑦三峡水库蓄水至175米后，对原有的自然环境进行了大规模的改造，对库区及长江两岸的固有结构和环境形成了巨大的冲击，甚至会波及长江三峡上游和下游地区的生态环境。三峡库区的环境灾害较三峡工程建设前必然会有所增加，将呈现出环境灾害的复合性和脆弱性的特征，表现为污染性环境灾害、地质性环境灾害以及生物性环境灾害等类型。⑧ （一）污染性环境灾害 三峡库区的污染源主要有库区沿岸的工业废水和生活污水、农田及地表径流所带入的农药和化肥、船舶等流动载体所带入的油类等流动污染源。⑨根据《长江三峡工程生态与环境监测公报》（2001—2010）关于污染源排污状况的统计，作者对三峡库区的环境污染做了一个初步的分析： 表1 2000—2009年中国三峡库区重要污染源排污统计 ① 贺斌：《千亿元资金解难题》，载《中国财经报》2010年5月13日，第001版。 ② 朱伯芳：《三峡工程的经济社会效益是我国最好的》，载《中国水利》2011年第12期，第10页。 ③ 万海滨：《三峡工程防洪抗旱减灾效益显著》，载《中国水利》2011年第12期，第15页。 ④ 国家环境保护局：《关于长江三峡水利枢纽环境影响报告书审批意见的复函》（环监[1992]054号） ⑤ 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第12页。 ⑥ 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2009》，2009年5月，第4-5页。 ⑦ 三峡工程生态与环境监测信息中心：《库区概况》，http://tgenviron.org/envissue/reservoirysurvey.html. ⑧ N Pidgeon, O’Leary M. Man-made disasters: why technology and organizations (sometimes) fail [J]. Safety Science, 2000, 34(1-3): 15-30. ⑨ 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第29页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 项目 年度 工业废水 （亿吨） 生活污水（亿吨） 农药 （吨） 化肥 （万吨） 船舶油污水 （万吨） 2000 1.28 2.95 765.7 15.377 53.6 2001 1.08 3.17 786.46 13.87 81.2 2002 1.44 3.19 779.4 12.87 51.1 2003 1.84 4.04 645.37 11.02 42.12 2004 2.46 4.98 649.66 11.20 52.97 2005 5.74 4.09 541.05 8.84 49.69 2006 6.28 4.96 655.47 15.46 47.08 2007 4.74 5.08 654.12 16.6 50.93 2008 5.58 5.93 532.1 14.07 41.2 2009 4.86 6.23 699.4 16.0 41.3 资料来源：根据2001—2010年《长江三峡工程生态与环境监测公报》公布的数据整理所得 由表1可以看出，自2000年以来，每年都有大量的工业废水、生活污水和船舶油污水排入三峡水库之中，排放量总体上呈不断增长的态势。其中，2009年三峡库区工业废水排放量为4.86亿吨，化学需氧量和氨氮排放量分别为7.57万吨和0.57万吨；生活污水排放6.23亿吨，化学需氧量和氨氮排放量分别为8.77万吨和1.30万吨。①另外，库区化肥和农药的使用量较大，也会威胁生态平衡和人类身体的健康。可以说，“三废”污染和化学用品污染②等污染问题已经构成三峡库区环境灾害的一种，应该重视并加紧治理，防止大规模、毁坏性、集中的污染性环境灾害的发生。 （二）地质性环境灾害 三峡库区地质灾害类型多且量大面广，包括崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉陷、岩溶塌陷、浸没和地震等。③ 2001年国土资源部编制的《三峡库区地质灾害防治总体规划》中明确库区范围内有地质灾害点2548处。④ 自2008年开始175米试验性蓄水以来，三峡库区发生新老滑坡变形200余起，塌岸百余处，不稳定库岸近30公里，涌浪灾害已逐步显现。⑤2009年，纳入三峡库区监测预警范围的崩塌、滑坡和库岸监测点共3053处，监测发现92处有变形甚至险情的崩塌、滑坡，其中新发现的有53处，达到警戒预警级别的有7处。⑥另外，三峡库区蓄水位的变化也使得区域内微震、活动有所变化，具有低强度、高频次的多成因地震活动性特征。⑦虽然，库区地质灾害防治工程有效的防止了重大地质灾害事件的发生，但小型的点状、线状和面状⑧地质灾害仍具有一定的危害性，需要进一步完善防控体系。 （三）生物性环境灾害 三峡库区蓄水位的上升，会加剧植被的破坏、水土流失和生态恶化，特别是一些珍稀、濒危物种的生存条件会进一步恶化。⑨ 根据1997－2008 年调查资料分析，长江上游特有鱼类种群资源正在逐渐减少，主要表现为蓄水后特有鱼类在渔获物中所占的比例、相对优势度以及日均单船捕捞量均明显小于蓄水前，主要原因是蓄水压缩了特有鱼类产卵场和栖息地，使其生存空间减小。⑩2008年3月至2009年6月的调查发现，长江中下游存在多个江豚分布的“空白区”，说明长江江豚栖息地破碎化趋势严重。11由此可见，三峡库区的蓄水改变了区域内动植物的生态环境，一定范围内导致了生物多样性的减少，造成不同程度的生物灾害。 三、三峡库区环境灾害的现有防控措施 ① 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第19页。 ② 石忆邵、彭珂珊：《三峡地区建设种的环境灾害问题与减灾对策》，载《灾害学》1995年第2期，第68-72页。 ③ Shuren Wu, Ling Shi, Reijiang Wang, Chengxuan Tan, Daogong Hu, Yingtang Mei, Ruichun Xu. Zonation of the landslide hazards in the forereservoir region of the Three Gorges Project on the Yangtze River [J]. Engineering Geology, 2001, 59(1-2): 51-58. ④ 国土资源部：《三峡库区地质灾害防治总体规划》，2001年。 ⑤ 三峡库区地质灾害防治工作指挥部：《三峡工程后续工作规划三峡库区地质灾害（滑坡、崩塌、危岩和塌岸）防治规划（2010-2020年）编制大纲》，2009年。 ⑥ 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第17页。 ⑦ 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2008》，2008年5月，第20页。 ⑧ 张信宝：《三峡库区库岸地质灾害防治之我见》，载《水土保持通报》2010年第1期，第166-170页。 ⑨ 国家环境保护局：《关于长江三峡水利枢纽环境影响报告书审批意见的复函》（环监[1992]054号） ⑩ 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2009》，2009年5月，第17页。 11 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第15页。 108 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 作为公共管理主体的政府有责任保护生态环境并积极应对环境灾害。①自三峡工程规划建设之初，中国就非常重视三峡库区环境灾害的预防与治理，从实践层面和法律规范层面推动和保障三峡工程的顺利开工建设。 （一）实践层面 国家注重健全环境灾害防控的管理机构。1995年，长江三峡工程生态与环境保护协调领导小组和技术执行小组成立，确定长江三峡工程生态与环境监测中心设在中国环境监测总站。②同年，国务院三峡工程建设委员会办公室会同国家环境保护总局组建了三峡工程生态与环境监测系统，对三峡工程涉及的环境灾害问题进行全过程跟踪监测。③2001年，国务院分别批准成立了三峡库区水污染防治领导小组和三峡库区地质灾害防治领导小组。在机构运行方面，三峡工程建设期间的环境保护实行国务院三峡工程建设委员会统一领导，国务院有关部门（含国务院三峡办）、湖北省和重庆市政府、中国三峡总公司分别负责，重大问题报国务院批准的制度。④在资金方面，国家重视三峡库区环境灾害防控的资金投入：自2001年至2010年，中央财政累计安排三峡库区国债专项资金87亿元，专项用于三峡库区污水处理项目；自2002年起，对三峡库区地质灾害进行分期治理，中央财政拨付三期地质灾害治理资金112亿元；拨付三峡库区移民后期扶持资金15亿元。⑤在三峡工程建设过程中，严格执行“三同时”制度和环境影响评价制度，将生态保护和环境灾害防治贯穿于工程建设的全过程。总体而言，国家各级政府通过加强生态与环境监测、落实调整与防治政策、加强水污染防治和地质灾害防治、建立生物自然保护区等措施来预防和控制三峡库区的环境灾害。 （二）法律规范层面 在生态环境保护与环境灾害防控方面，中国出台了一整套法律法规：《环境保护法》（1989）、《水法》（1988通过，2002修订）、《水污染防治法》（1984通过，2008修订）、《渔业法》（1986通过，2004修订）、《野生动物保护法》（1988通过，2004修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995通过，2004修订）、《地质灾害防治条例》（2003）等。以这些法律法规为上位法，国务院及各部门、地方各级政府出台了一系列法律规定，以预防和治理三峡库区的环境灾害。三峡库区移民政策方面，出台了《长江三峡工程建设移民条例》（2001）等；水污染防治方面，有《长江上游水污染整治规划》（1999）、《三峡库区及上游水污染防治规划》（2001）等⑥；地质灾害防治方面，有《关于三峡工程库区受蓄水影响崩滑体处理工作的通知》（2000）、《三峡库区地质灾害防治总体规划》（2001）、《三峡库区三期地质灾害防治规划（崩塌、滑坡、塌岸）》（2003）等；库底清理与卫生防疫方面，有《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范》（2002）、《长江三峡水库库底卫生清理技术规范》（2005）等。这些法律规范从各个层面对三峡库区环境灾害的防控工作进行了规定，对于控制环境灾害的发生和扩展起到了重要的作用。 四、三峡库区环境灾害防控的困境 如前所述，国家确实在三峡库区环境灾害的预防与控制方面做出了巨大的努力，并有效的避免了重大环境灾害事件的发生。但基于三峡库区特殊的环境灾害发生机理与现实，迫切需要一套严密、全面、规范的法律与政策防控体系来对其进行保障。显然，目前的法律政策防控体系仍存在一些问题，表现在： （一）政策缺失 三峡库区环境灾害的治理不仅直接影响到库区范围内，还与三峡库区上游、下游整个长江流域范围内19个省（市、自治区）的生态环境维护息息相关。它涉及到三峡库区与上游、下游之间多层次、复杂的利益冲突，长江流域范围内的省、市等政府部门必然会从其地域或部门利益出发制定相应的经济发展、生态保护及环境灾害防控的政策，“无论是从功能定位、价值取向或决策流程上看，都充满着杂乱渐增主义的色彩”。⑦不同行政区域内政府的政策并不相同，但在环境与经济发展 ① Zhang Lijian, Liu Liying. On Governments' Eco-System Responsibilities in the |
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