赵 杰:环境纠纷多元化救济方式研究——从救济方式看《环保法》的修改(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1058 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境纠纷多元化救济方式研究——从救济方式看《环保法》的修改 赵 杰 （福州大学法学院，福建 福州 350002） 摘要：随着现代经济的发展，近几年我国重大环境污染事故多发，环境纠纷现象增多。我国现行《环境保护法》关于环境纠纷救济途径与方式的规定过于狭窄，不能满足日趋复杂的环境纠纷态势，对其进行修订才能更好地适应广大公众权益保护与环境保护的需求。 关键词：环境纠纷；多元；救济 《中华人民共和国环境保护法》以下简称《环保法》第四十一条对环境纠纷发生后的救济途径作了规定，即由相关行政机关或法院来行使有关责任划分与赔偿金额决定的权限。然而，随着经济的发展，城市化进程的加快，环境问题与日俱增，各种各样环境纠纷层出不穷，利益纠葛纷繁复杂，环境纠纷案件的解决不仅关系身处之中的利害关系人，同样关乎生态环境的保护与恢复状况，环境资源的可持续利用。《环保法》现有的关于纠纷救济途径过于狭窄。随着各地实践，社会上同时出现了其他用以解决纠纷的途径，但是由于缺乏充分的法律支持，导致其运行存在一定障碍，不利于纠纷的顺利解决，社会矛盾的化解，影响社会的可持续、健康发展。面对此种情况，对《环保法》相关规定予以修订，协调现有救济途径，有利于促进社会矛盾的顺利化解，维护社会安定秩序，促进社会健康、持续发展。 一、环境纠纷多元救济方式动因 目前我国正处于经济社会的转型时期,各种社会矛盾纠纷在这一时期不断出现。长期以来我国经济发展以资源能源的消耗、环境污染以及生态的破坏为代价，我国工业布局结构不尽合理，经济发展方式粗放，很多企业生产技术落后，污染企业转型还需一段时间。环境侵权现象大量滋生，群体性事件时有发生，严重影响社会安定。环境纠纷救济问题成为困扰纠纷当事人以及当地政府的重要难题。面对这一困境，在将修订的《环境保护法》中对其进行有效规制，适应这一社会变革的出现，扩展纠纷救济方式，增强可操作性势在必行。 （一）环境纠纷特殊性决定多元救济方式 如何有效率地解决民事纷争，使当事人得以最节省劳力、时间、费用之方式，追求正义，乃民事程序法学之亘古课题。①随着社会的发展，民事矛盾越来越复杂多样，环境纠纷同样也呈现多样化倾向，环境纠纷的救济方式也应多元化，以满足纠纷解决的需求。 在环境纠纷事件之中，环境侵权中受害者往往处于十分不利的地位。司法作为保护人民利益的最后一道屏障，其重要性不言而喻，各地接连出现的环保法庭，环境公益诉讼，便是对其很好的诠释。但诉讼并非唯一解决纠纷，救济的方式。在现实环境案件中，环境事故主体双方地位以及实力的差距使得受害人在诉讼中处于极端不利的地位，并且环境纠纷案件往往涉及的专业化知识目前也并非法官所能完全掌握，审理案件难免有不足之处。环境纠纷诉讼往往成本高，效率低，耗时长，因此对于环境纠纷案件中有效救济受害者而言探索包括诉讼在内的多元解决方式，充分调动我国社会资源，使民间组织、专业化机关等介入以达到有效促进纠纷解决的目的，十分必要。 （二）环境纠纷涉及利益多元、价值多元决定多元救济方式 环境事故主体并非以故意制造环境损害为目的而从事侵害行为，环境损害的发生通常都是经济发展的附属产品。环境侵害行为发生在以创造社会财富为目的的生产过程中，故它是一种具有一定价值性的行为。环境纠纷的处理结果不仅对纠纷双方的既得利益产生影响，还涉及社会公共利益和国家责任。②环境侵权纠纷不仅事关当事人之间利益,同时还会对社会利益、地方经济发展、社会秩序造成影响。如何协调好个人利益与社会利益，兼顾社会发展与社会公平成为现实紧迫问题。随着新的利益冲突不断涌现，社会在通过司法诉讼方式处理这些纠纷难免力不从心，利益的多元化对纠纷解决手段多元化要求也越来越迫切。 ① 沈冠伶.诉讼权保障与裁判外纷争处理[M ].北京:北京大学出版社,2008.1. ② 范愉.ADR原理与实务[M ].厦门:厦门大学出版社,2002.692. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 社会价值多元化观念影响侵权纠纷多元化解决方式。现代社会处于一个信息爆炸、多元并存的时代，人们自主选择自己的处事方式，理念精神产生一系列变化。民主性，专业性，效率性等理念，从对抗走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢等价值逐渐形成。环境侵权纠纷多元化解决方式符合社会多元化的价值追求，利于有效解决复杂的环境侵权纠纷。 笔者认为随着科技生产力和社会经济，人口结构等的发展，环境问题日益成为一个全人类必须面临的问题，环境纠纷愈来愈多、日趋复杂。环境纠纷本身固有其特点，现代社会利益冲突复杂多样，价值理念多元，为满足当事人利益需求，纠纷得以有效解决的需要完善诉讼与非诉方式相结合的多元环境纠纷救济机制十分必要。 二、我国环境纠纷救济方式现状 围绕环境纠纷救济方式这一核心问题我国逐渐形成了调解、行政裁决、仲裁、诉讼等方式，可将其分为诉讼与非诉两大类型方式。但是由于我国现行法律对于各种救济方式规定并不全面，有些甚至在各个试点形式各不相同。并且各解决方式之间各行其是，缺乏有效联系，导致许多案件反复审理，多次裁判，造成资源的浪费，时间过长，矛盾纠纷不能得以顺利解决。 （一）诉讼 近年来我国环境问题日益严重，环境污染事故不断发生。曾在不到一个月的时间里，湖南浏阳告急，江苏邳州告急，陕西凤翔告急。三个重大环境污染事件接连发生，其中一个还是跨界污染事件；污染物种类从砷到镉再到铅；因污染直接致死两人，受直接危害的逾千人，受事故污染威胁的达数十万人之众；受损失的环境资源、财产则一时难以统计。环境问题呈现范围广，危害大，人身财产损失严重。面对如此严重的环境问题我国各地环境审判庭相继建立。环境侵权受害人通过行使诉权维护自己的合法权益。 首先，当事人诉予环境法庭符合司法专业化的要求。司法专业化，实现法律的统一适用是当前我国法院改革的方向，也是现代司法的基本价值追求。随着社会分工，特别是市场经济条件下高度分工的发展，法律机构会发生一种趋势性的变化。环境侵权纠纷不同于传统民事侵权，对其归责原则、责任承担方式判定有其特殊性，证据鉴定、采纳涉及较多专业性技术性知识，设立专门环境法庭审理解决环境侵权纠纷有利于纠纷解决，促进矛盾缓和，提高法院判决的公信力与权威性，有利于判决的有效履行，减少能判而不能执行的问题。 其次，诉讼具有浓重国家强制力色彩，保障其权威性、终局性。司法是保障人民权益的最后一道屏障，在环境侵权纠纷解决保护当事人合法权益的方式中占有重要地位。 但是，环境侵权诉讼在实际运行中存在很多问题。“无讼是求”是中国儒家的传统思想文化的一部分，然而这一观念随着西方权利本位思想的传入受到冲击。经过几十年的发展，随着公民权利意识的觉醒，众多公民选择以法律手段维护自身的合法权益，借以走上维权之路。据统计我国每年环境纠纷有10万多件，但真正告到法院的不足百分之一，各级法院受理的环境案件更是屈指可数，胜诉的更是少有。我国环境维权状况与其他类型案件维权相比明显处于弱势，我国受害者环境维权处境艰难，即便通过诉讼手段获得一纸赔偿判决，其能否得到切实执行还是未知。由于环境诉讼费用高，举证困难，诉讼时间长，法院本身审理环境案件专业性知识欠缺等问题，环境纠纷诉讼步履维艰。 （二）非诉讼环境纠纷救济机制 非诉讼环境纠纷解决机制是法制现代化的一个产物。自治合意，专业高效，灵活优先，成本低廉等是非诉讼解决机制的特点，现代社会中，自治性和多元化程度提高，社会主体对自主、自律和多元化的重新评价和推崇，以及对权利实现的成本效益问题的理性思考①,价值多元化的理念促使多元方式解决环境侵权纠纷产生。非诉讼纠纷解决方式与诉讼方式相互补充，共同构成多元纠纷解决方式。 1、调解 目前调解广泛应用于人民调解委员会调解、仲裁、以及诉讼中，可分为人民调解、行政调解、仲裁调解以及法院调解，其中我国法院调解为我国法院系统内非诉纠纷解决方式。 笔者认为，调解在双方实力悬殊的环境侵权纠纷中最终难以达成一致，而调解自愿性很强，时间没有限制可能无限拖延。调解除法院调解书、仲裁调解书效力具有强制性同时由于是当事人双方 ① 魏金玉.环境纠纷的ADR模式研究[C].福州大学硕士学位论文,2006.2. 1059 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 合意达成一致，便于定纷止争，解决纠纷外，其他调解协议的效力问题困扰环境纠纷的解决。而法院调解却存在很大缺陷，其公平公正、自愿性有待商榷，受到质疑。 2、仲裁 根据《仲裁法》的规定，仲裁适用于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权纠纷。按照这一规定，适用仲裁解决的纠纷应当符合两个标准。第一，仲裁解决的纠纷只能是发生在平等的主体间的纠纷，而不能是不平等主体间发生的争议。第二，仲裁解决的纠纷是合同纠纷和其他财产权纠纷。环境纠纷完全符合这两个标准。环境民事纠纷是因环境污染和破坏造成损害而在加害方和受害方之间引发的赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷。 环境纠纷仲裁过程中，双方一旦达成仲裁协议，请求仲裁机关仲裁，则仲裁机关的裁决与法院的判决具有同等的法律效力，环境纠纷仲裁具有一定时间限制，效率高，实行一裁终局，因此仲裁可克服调解时间、效力缺陷。与诉讼相比，仲裁在解决民事纠纷方面有自身的优势。仲裁对事实的认定和法律的适用不如诉讼严格，因而可节约当事人的人力和时间。仲裁实行一裁终局，裁决作出当事人必须接受，不像诉讼实行两审终审制，不服一审判的可以提起上诉，引发二审，二审法院还可以将案件发回审法院重审，重审后的案件还可以再上诉。因此仲裁更节时间，更有利于尽快确定双方的权利义务关系，稳定社会。① 但是环境纠纷仲裁实际运行在实践中却遇到困难。首先，对于环境民事纠纷，因其社会关系复杂，仲裁解决内容较窄，仅仅就其中的一部分进行仲裁，达不到解决纠纷的目的。其次，对于环境纠纷的民间仲裁，虽然大多数学者都认可，但由于缺乏顾及到环境纠纷的特点的特别规定，以及仲裁机构本身环境纠纷处理所涉及的专业性、技术性欠缺，可操作性不强。在实践中，目前我国各地仲裁委员会都未把环境纠纷作为其受理的范围。② 3、环境纠纷行政裁决 环境行政裁决是指环境行政主体依照法律的授权，运用其专业知识，对当事人之间发生的与环境行政管理活动密切相关的环境纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。环境侵权纠纷往往牵扯到科学技术知识的应用，只有那些与争议内容具有专业关联并且依法取得行政裁决权的行政机关才能充当行政裁决人的角色。首先，环境行政裁决适用准司法程序，这是环境行政裁决公正的根本保障，环境行政机关作为裁决者必须严守中立，严格按照法定程序公正裁决。但现行环境法律法规缺乏对环境行政裁决的明确规定，导致实践中环境行政机关缺乏法律依据去行使对特定环境纠纷的行政裁决权，面临当事人的请求只能进行行政调解。往往造成久调不决的局面即使达成调解协议也经常得不到执行使环境纠纷无法通过行政渠道化解。其次，环境行政裁决属于具体行政行为，某些行政机关为了免除作为被告的可能，对环境纠纷拒绝裁决，导致其制度运行出现困难。 此外，我国现存的环境纠纷非诉解决方式还有环境信访、谈判和解、协商等多种方式，但就其运行来看无外乎以上所提及的双方达成和解协议、调解协议、行政机关处理等，由于种种原因，其各自并没有充分发挥其应有效用，突出表现为调解反悔率高，行政处理存在着严重的问题：既无专门的纠纷解决机关，也无相互协调的纠纷解决方式，不利于环境纠纷的解决和社会矛盾的协调。如何使现存纠纷解决方式顺利运行，各种方式相互衔接促进纠纷有效解决迫在眉睫。 三、国外关于环境纠纷的救济方式 从世界各国的实践来看，总体来说，环境侵权纠纷解决方式可以分为两类，即诉讼和非诉讼方式。 由于环境污染和破坏的范围往往很广泛，所以各国发展了诉讼解决方式，除普通诉讼外，还增设了诸如美国的“公民诉讼”、法国德国的团体诉讼等特殊诉讼形式。 为处理日益增长的环境侵权纠纷，美日等发达国家还广泛应用ADR处理环境侵权纠纷，主要可分为行政性ADR与民间性ADR。如日韩的行政处理制度，日本《公害纠纷处理法》规定,当公害意见调解员在处理案件出现困难时,就由公害调整委员会(国家级)或都道府县公害审查会等来解决纠纷。公害纠纷行政处理的形式有斡旋、调解、仲裁和裁定4种方式。斡旋、调解、仲裁是试图个别解决环境纠纷,类似于司法程序的制度,但并不像审判那样严格确认事实和运用法律明确作出决断,而是以与当事者之间的交涉为基础,摸索适合个别情况下的解决办法,其目的在于迅速并准确地解决环境纠纷。裁定是公害调整委员会根据一方当事人的申请,依据司法程序对环境纠纷进行裁决,这是 ① 叶反修.环境民事侵权仲裁制度初探[J].黑龙江史志，2008(24).94. ② 吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构[C].法学研究,2005(4).161. 106 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 公害调整委员会作为所谓的环境法院在进行事实认证后,根据法律规定,解决纠纷的方式,类似于司法制度。韩国的环境纠纷行政解决制度主要是指环境纠纷中的受害方向环境纠纷解决委员会提交书面申请而开始的前期调解、调解和仲裁的一系列活动而形成的环境纠纷解决机制。自1997年颁布《环境纠纷解决法》确立环境纠纷行政解决机制以来,就以其程序精简、费用低廉等优势受到韩国公众的认同。①民间性ADR组织有民间自发形成的组织也有政府或司法机关组织或援助的纠纷解决组织，如美国的“近邻司法中心”。美国的民间性ADR的环境纠纷调解程序与日本环境纠纷行政处理程序同享盛名。 四、完善我国环境纠纷多元救济方式的建议 我国在实践中已经初步形成以调解、仲裁、诉讼为主要形式的环境纠纷多元救济方式。由于其实际运行存在诸多问题，相关法律规定欠缺，以至于矛盾纠纷不能得到有效解决。笔者认为可以在《环保法》中纳入实践中运行较为成熟的救济方式，并对对这些纠纷解决方式进行改善，令诉与非诉方式进行衔接，使纠纷得以顺利解决，保护当事人合法权益，实现社会资源的 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
