叶媛博:浅谈我国水污染控制过程中主要制度的完善(二)
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污染物排放标准未能充分考虑区域和行业差异，而美国采用的技术排放限制则是根据行业生产工艺和社会污染控制平均水平基础上得出的，具有较强的先进性。 2、提高排污许可制度立法层次。相较于美国将国家污染物排放削减制度的内容详细规定在联邦立法中，我国目前只在地方法律法规中存在排污许可制度。2004年4月，国家环保总局污染控制司开始进行《排污许可证条例》的立法准备工作，该条例较详细的规定了我国实行排污许可制度的方法、程序等内容。2007年《排污许可证管理条例》被国务院法制办列入立法计划，然而，至今该条例仍然是草案。建议今后立法工作中，将排污许可制度与排污申报制度结合，以国家法律的形式规定排污许可制度。 在排污许可制度的立法过程中应当注意：首先，明确规定排污许可过程的信息公开和公众参与方式。发挥公众在水污染控制过程中的重要作用，鼓励社会团体、个人参与许可过程，监督排污单位按许可证排污。其次，加强处罚措施，对于不按照法律规定进行排污申报、申请排污许可证以及不按证排污的行为，给予严格的行政处罚、甚至追究刑事责任，避免守法成本大于违法成本的情况。最后，注意排污许可制度与其它环境保护制度的协同工作。例如，环境影响评价制度中的公众参与过程中可以与排污许可中的公众参与合并，充分利用资源节约时间。又如，在立法处理好排污许可制度与总量控制制度、排污收费制度、排污交易制度之间的关系，便于不同制度之间的衔接。11 （二）加强水污染控制制度的执法工作 环境执法是我国环境保护工作的薄弱环节，一方面这与我国环境行政管理职权较分散，形成“九龙治水”的局面有关。另一方面则是因为我国环境污染问题本身较严峻、环保部门资源有限。建议从以下几个方面加强我国水污染控制制度的执法工作。 1、加强水污染控制的集权管理力度。上文论述了美国水污染控制行政管理的特点，美国水环境质量是由集权管理到适当分权的过程。事实上，美国对水污染控制进行集权管理的十几年中，是美国水环境质量改善最快的一段时期。为了使我国水环境执法工作走出困境，建议参照美国的行政管理方式，加强水污染控制的集权控制力度。首先，加强中央对地方的监督。可以要求地方政府及环境保护部门，及时向国家环境保护部汇报本行政区域内的水环境变化状况，以及区域内对环境有较大影响的项目环境影响评价及许可审批资料。对于影响本行政区域内公民身体健康或严重影响当地环境的项目，应当报国家环境保护部门进行审批。其次，加强省级环保部门对下级的水环境管理。目前，我国县级环境保护部门即具有颁发排污许可证的权利。实践中，由于偷排污水导致的污染事故多数都是由于县级环境保护部门未能做好排污许可工作造成的。如果说由中央直接对地方各级排污申请进行审批存在困难，则由省级环保部门为下级的排污许可审批把关则是完全可行的。 2、加强环境监测工作。环境监测工作能够全面反映环境质量现状及发展趋势，为水污染控制提供科学可靠的数据，是所有水污染控制制度的重要基础。然而，在对广东省水污染控制过程研究过程中，笔者发现环境监测过程存在一些漏洞。首先，强调对环境质量监测，忽视对排污企业的监测。我国在重点流域、各区域主要河流都设有水质监测点，能够较全面的掌握全国水质情况变化。然而，对于排污单位的水污染物是否达到排放标准的监测却不够充分，这主要受制于我国环保部门资源有限。对此，建议充分发挥排污单位的自我监督和周围居民的群众监督作用，鼓励企业主动将监测结果上报环保部门，及时处理居民对排污单位违法排污行为的举报或投诉。其次，强调对重点排污企业的监督，忽视对中小企业的监督。重点排污单位在水污染控制过程中始终受到“偏爱”。重点排污单位的确具有较大的减排空间，然而，近几年来，我国中小型企业发展迅速，在国民经济中占有越来越重要的地位，且大部分中小型企业都以制造业为主，具有不可忽略的减排空间，这一点在我国南方尤其明显。各地环境监测部门应当加强对中小型企业的水污染排放浓度及排放总量监测，为水污染控制制度提供可靠的数据。 作者简介：叶媛博，中山大学法学院环境资源法博士生。 11 例如在《广东省排污许可证实施细则》中第19条第2款规定了“新建项目单位在环境影响评价文件审批过程中已举行过听证的，其申请排污许可证可不再举行听证。” 104 8 |
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