唐绍均 娄晓阳:我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的新立与善用(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 971 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的新立与善用 唐绍均 娄晓阳（重庆大学法学院，重庆 400045） 摘要：环保用微生物菌剂在水、大气、土壤、固体废物污染的检测、治理、处理和修复中发挥着重要作用，但其易遗传变异的特性往往会给环境安全和人体健康带来潜在威胁。为降低微生物菌剂的潜在风险，维护环境安全，我国通过立法建立了进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，其内容包括评价原则、评价主体和评价程序等。建立环保用微生物菌剂环境安全评价制度，体现了法与科学技术的良性互动，遵循了环境风险预防原则的要求。进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对，还亟需从明确环境安全评价制度的评价对象，确保环境安全评价报告的真实性与准确性，完善经营者对环境安全证明异议的救济措施以及加强对进出口环保用微生物菌剂的后续环境安全监管着手，以期实现进出口环保用微生物菌剂的环境安全评价制度的善用。 关键词：环保用微生物菌剂；环境安全评价；评价程序；风险预防原则 一、进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对 （一）微生物菌剂的“环保功用” 环境污染是伴随着社会的高度产业化而出现的现象。“人类社会为提高人们的福利，保障舒适的生活，必须不断地进行有利于人们生活的物质生产和服务性生产。尤其是要追上人口的增长，并要满足无休止地追求生活提高的现代人的无限欲望，必须不断地扩大生产规模。”[1]在产业技术高度发达的现代社会，随着生产规模的扩大，人类干预自然界的能力也大大增强，人类社会排放废弃物的速度和数量要远大于生态系统的自净能力，给自然环境带来了严重污染。 解决环境污染问题，需要人们开拓新的思维方式，不断探寻污染防治措施。微生物处理法是一种较为理想的污染防治措施，它利用环保用微生物菌剂对有机污染物的吸收、沉淀、氧化还原等特性，分解和处理水、大气、土壤、固体废物中的有机污染物。微生物处理法不仅可以有效处理污染物，而且不会造成二次污染，是一种高效、环保的污染防治措施。 根据《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》的规定，环保用微生物菌剂“是指从自然界分离纯化或者经人工选育等现代生物技术手段获得的，主要用于水、大气、土壤、固体废物污染检测、治理和修复的一种或者多种微生物菌种。”环保用微生物菌剂在治理污染、获取能源和环境监测中，发挥着重要作用。 第一，环保用微生物菌剂有助于解决环境污染问题。环保用微生物菌剂可以分解、处理和治理垃圾、农药、化肥等有机污染物，如残留在土壤中的农药会污染土壤，引起动植物急性或慢性中毒，直接或间接地危害人类健康，而用环保用微生物菌剂来分解土壤中残留的农药成份，可以有效解决环境污染问题。 第二，环保用微生物菌剂有助于开发新能源。环保用微生物菌剂不仅可以分解、治理污染物，还可以帮助人类获取能源。目前，石油在能源构成中占据主导地位，但其在燃烧过程中会释放大量的废气、废渣，严重污染环境。为了缓和能源供应的紧张状况，减少环境污染，很多国家都在积极开发新能源。通过微生物发酵技术来生产酒精、开发沼气资源，无疑是一种积极开发新能源的重要手段。 第三，环保用微生物菌剂有助于监测环境。充分利用微生物的传感机能可以监测环境，“理化分析判断环境污染及污染程度, 无疑有明确数据的优点, 但环境中的污染物成分复杂, 相互间的毒性有的拮抗、有的协同, 很难显示出污染物对生物或人体是否有害, 生物监测能弥补理化测试中的一些不足”。[2]挖掘微生物在环境治理中的潜力，以尽可能小的环境代价，获取最大的经济发展效益，有利于推进环保事业的发展。 （二）进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对 1．法律应对进出口环保用微生物菌剂的必要性。虽然环保用微生物菌剂在治理环境污染、开发新能源和环境监测中发挥着重要作用，但也绝不能因此而忽视微生物的潜在威胁。微生物具有随 本课题研究获教育部留学回国人员启动基金（教外司留[2010]1561）和重庆大学中央高校基本科研业务费（CDJSK11012）资助。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境的改变而发生变异的特性，对损害生态环境和危害人体健康具有潜在风险，因此需要严格规范和管理环保用微生物菌剂的应用。长期以来，我国对环保用微生物菌剂进出口的规范和管理工作不够深入，并未建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，且在“已有的立法中未对环保用微生物进出口做出规定，我国出入境检验检疫机构无法可依”[3]。进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的缺失和相关立法的不足，会产生环保用微生物菌剂生产和使用的安全监管缺位问题，不利于对微生物菌剂的规范管理。一些经营单位或个人在进口环保用微生物菌剂时，会利用管理部门监管缺位的漏洞，通过隐瞒等手段，将环保用微生物菌剂随意引入我国，给生态安全和人体健康带来潜在威胁；有的经营者在未对环保用微生物菌剂进行环境安全检测评估的情况下，便盲目地将微生物菌剂释放到开放环境中，这极易形成环境安全隐患。管理部门由于无法准确掌握环保用微生物菌剂的来源、种类及使用的时间、地点和范围，很难对微生物菌剂在生产和使用过程中对环境安全所可能造成的不利影响和危害进行有效监督与管理。 2．进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的建立。如何规范环保用微生物菌剂的安全监管，降低微生物菌剂给环境和人体健康带来的潜在风险，维护环境安全，需要尽早制定相关法规，建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度。为此，原国家环保总局与国家质检总局在2005年联合发布了《关于加强环保用和可能造成环境危害的微生物进出口环境安全及卫生检疫管理的通知》，将环保用微生物菌剂进出口纳入了正常管理程序。2008年1月4日国家环境保护总局发布了《环保用微生物菌剂环境安全评价导则》（以下简称《评价导则》），并于2008年5月1日起正式实施。随后，国家环保部与国家质检总局还加快了进出口环保用微生物菌剂管理的立法进程，于2010年4月2日联合发布了《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》（以下简称《办法》），并于当年5月1日正式实施。 《办法》规定，在进出口环保用微生物菌剂环境安全管理方面实行环境安全评价制度。《办法》第三条规定：“国家对进出口环保用微生物菌剂的环境安全管理，实行检测和环境安全评价制度。”在对进出口环保用微生物菌剂的环境安全监管上，环保部门和质检部门实行分工协作，《办法》第五条规定：“环境保护部对进出口环保用微生物菌剂环境安全实施监督管理。省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门依照本办法对辖区内进出口环保用微生物菌剂环境安全实施监督管理。国家质量监督检验检疫总局统一管理全国进出口环保用微生物菌剂的卫生检疫监督管理工作；国家质量监督检验检疫总局设在各地的出入境检验检疫机构，对辖区内进出口环保用微生物菌剂实施卫生检疫监督管理。”虽然《办法》规定对进出口环保用微生物菌剂实行环境安全监督管理，但基于法的空间适用范围的限制，《办法》在“样品环境安全评价”一章中主要规定了进口经营者的环境安全评价义务，即“进口经营者，应当委托微生物检测和环境安全评价机构对样品进行检测和环境安全评价。” 二、我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的内容诠释 环保用微生物菌剂环境安全评价是评价机构在成分检测的基础上，结合环保用微生物菌剂的使用目的、时间和地点等因素，对其在进出口及应用过程中可能产生的风险做出评价，最终得出环保用微生物菌剂环境安全评价结论的一种活动。进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度包括评价原则、评价主体和评价程序等内容。 （一）评价原则 根据《评价导则》的规定，对进出口环保用微生物菌剂环境进行安全评价，应遵循对应性原则、全面性原则和前瞻性原则。 对应性原则要求评价机构在对环保用微生物菌剂进行环境安全评价时，评价的目的、内容和要求应与环保用微生物菌剂环境安全管理的目的、内容和要求相对应。全面性原则要求环保用微生物菌剂的环境安全评价工作，不仅要涉及到微生物菌剂的名称、组成、来源、分类、遗传稳定性及生态学、病理学和生理学性状等内容，还应当包括微生物菌剂使用的各个环节及其相关信息。前瞻性原则要求对环保用微生物菌剂的环境安全评价，应根据环保用微生物菌剂的特性、应用类型、现有评价水平和控制水平，对微生物菌剂及其使用过程中可能对生态环境或人畜健康产生的有害影响或潜在危害进行风险评估，并对其不确定性进行描述和分析，以便在新的技术和数据出现时，及时进行补充评价。 972 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）评价主体 主体是法律关系中一定权利的享有者和一定义务的履行者。在进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度中，环境安全评价主体是承担环境安全评价工作的专家或专门评价机构。微生物易变异的特性，要求评价主体必须是专业机构，为确保环境安全评价结论的公平公正，该机构应是独立于环保用微生物菌剂监管者与经营者之外的第三方。对此，《办法》第十条第二款规定：“接受委托的检测和环境安全评价机构，应当是从事微生物研究的合格实验室（GLP），或者中国合格评定国家认可委员会认可的国家级专业机构。”根据权利义务一致性原则，环境安全评价机构有权按照环境保护部制定的《环保用微生物菌剂检测规程》和《环保用微生物菌剂使用环境安全评价导则》，对环保用微生物菌剂进行环境安全评价，出具环境安全评价报告，但同时也应对评价结论的真实性和准确性负责。对出具虚假环境安全评价结论的环境安全评价机构，环境保护部将不再受理该机构所作的环境安全评价报告。 （三）评价程序 根据《评价导则》的规定，环保用微生物菌剂环境安全评价的程序包括：环境风险识别、确定评价内容和重点、制定评价技术路线、编制专项检测报告、环境安全性评价、制定应急工作预案和编写评价报告。 1.环境风险识别。环境安全评价机构接受委托后，首先要分析和评价环保用微生物菌剂及其应用过程中产生的各类代谢产物，对生态环境和人畜健康可能产生的有害影响和潜在危害，包括致病性和毒性影响等。 2.确定评价内容和重点。环保用微生物菌剂环境安全评价的内容包括微生物菌剂评价，环保用微生物菌剂及各类终产物的生态安全评价，环保用微生物菌剂的使用环境信息评价，以及环保用微生物菌剂的其他信息评价。 环保用微生物菌剂环境安全评价应侧重于以下几个方面：一是环保用微生物菌剂所含各菌种（株）的生物学特征及致病性；二是环保用微生物曲种对临床常用抗生素的抵抗性和耐药性；三是在环保用微生物菌剂及其应用过程中，各类代谢产物对生态安全及人畜健康可能产生的潜在危害；四是环保用微生物菌剂在使用的各个环节，尤其是在开放环境的应用中，可能出现的影响人畜键康及生态安全问题，以及相应的科学、有效的防范、应急、减缓和消除措施。 3.制定评价技术路线。制定评价技术路线，即是根据环保用微生物菌剂环境安全性评价的内容和重点，选择和确定环保用微生物菌剂环境安全性评价的策略、依据和技术路线。 4.编制专项检测报告。检测环保用微生物菌剂，应委托具有相关资质的单位或实验室对其进行致病性和生态毒性影响检测，并提交相关的检测报告和原始资料。 5.环境安全性评价。环境安全性评价是在专项检测报告的基础上，对经营者申报领域内的环保用微生物菌剂进行的环境安全评价。 6.制定应急工作预案。微生物具有随环境改变而发生变异的特性，因此应根据环保用微生物菌剂的特性及其在各使用环节中可能出现的影响人畜健康或生态环境的问题，制订出一套科学、有效、可行的防范、应急、减缓或消除措施。 7.编写评价报告。环境安全评价机构应在整理、分析和研究各类数据和信息的基础上，编写环保用微生物菌剂环境安全性评价报告。 三、进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的法理探究 （一）体现了法与科学技术的良性互动 科学技术已渗透到人类生活的各个方面，法作为现代社会的重要管控手段，当然不可能对其毫无回应。法与科学技术的关系，主要体现在两个方面：一是科技进步对法的影响；二是法对科技进步的作用。科技进步对法律思想和立法，有着重要影响。科技的进步对法律意识具有启迪作用，促进了法律观念的更新，导致了一些新的法律思想、法学理论的出现。在立法方面，科技的发展给传统法律提出了新问题，催生了大量新的立法领域。以环保用微生物菌剂为例，随着微生物菌剂进出口经营活动的增加，对其加强监督管理，仅依靠传统法律很难实现。加强相关立法，建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，不失为一种有效的监督管理手段。反过来，法律在抑制和预防因科技发展而引发的各种社会问题上，也发挥着重要作用。科技对社会的影响具有双重性：一方面，科技进步为人类提供了改造和利用自然的新手段，促进了经济和社会的发展，提高了人们的生活品质；但另一方面，现代科技也带来了一些严重的社会问题，如因科技的滥用而带来的现实或潜在的 973 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境危害。因此，必须有完善的法律制度来抑制和预防科技活动和科技发展所可能引发的各种环境风险。环保用微生物菌剂是一种用于水、大气、土壤、固体废物污染检测、治理和修复的微生物菌种（菌剂），是现代科学技术在污染防治领域的具体应用。为预防或防治因使用环保用微生物菌剂而可能引发的有害影响和潜在危害，促进环保用微生物菌剂的安全使用，需要有进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度加以引导、规制。 （二）遵循了环境风险预防原则的要求 “众所周知，限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或环境破坏造成的危害的可能性作出事先的认知，许多行为在事先很难预料其会不会发生危害，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想。”[4]因此，对于通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，应当事先予以预防。 陈慈阳教授认为，“预防原则，简单而言，主要是在说明环境政策与环境法非仅是对具体环境破坏之 |
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