覃 馨:浅析我国自然保护区的可持续发展问题(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 967 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 浅析我国自然保护区的可持续发展问题——以云南地区为例 覃 馨 （昆明理工大学法学院，云南昆明。 摘要：本文通过以云南省自然保护区发展的现况和存在一些环境问题为例，反思目前我国存在同样类似的自然保护区环境问题。本文主要从自然保护区基本内涵的概述，并分析自然保护区的存在的危害因素，提出了怎样加强保护自然保护区的可持续发展，以及人类与自然和谐相处的几点思考。并从提高自然保护区的法律地位、完善自然保护区的管理制度及协调发展自然保护区的生态利益和社会利益，推动自然保护区可持续发展等方面出发加以论述。 关键词：自然保护区；生态系统；生态补偿；可持续发展 在我国，自然保护区主要是指保护生态环境和野生动植物资源的两个方面面。在1956年，首个自然保护区即广东鼎湖山自然保护区建立以后，根据环境保护部门的统计，至1997年底，全国各种级别的自然保护区仅有932个（其中国家级的124个，总面积为7676万公顷，占国土面积的7.69%）。1 截至2010年底，全国已建立总面积约14944万公顷，陆地自然保护区面积大约是国土面积的14.9%,其中国家公园级保护区319个，占地面积9267.66万公顷。2从这种迅速增长的速度上我们不难看出，建立自然保护区对保护国家珍贵的物种资源和生态系统起着至关重要的作用，并对我国自然资源的可持续发展起着良好的督促作用。因此，我国相应颁布了众多与自然保护区相关的法律和法规。这些法律和法规在保护自然保护区的过程中起着至关重要的作用，同时促进生态和资源的可持续发展。2004年，全国人大环资委委托相关部门起草《中华人民共和国自然保护区法》，但由于各种意见不一致，最终自然保护区法仍未出台。从我国的发展之路来看，自然保护区的建设对可持续发展国家战略将起着积极的推进作用。 一、我国自然保护区的现状 1985年，我国颁布了《森林和野生动植物类型自然保护区管理办法》，首次提出自然保护区的概念。1994年9月2日，国务院第24次常务会议通过了《中国保护区条例》，第一次较为全面的概述了自然保护区的含义。这是至今关于自然保护区最基本的法律规范文件，共5章，44条，于同年12月实施。该条例规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。3 目前，我国自然保护区的分类可以根据主要管理部门、设立程序和管理要求的不同标准而进行不通划分。譬如，由林业部门负责建立、管理和保护的主要是森林与野生动物类型自然保护区；由国家海洋局负责建立、管理和保护的主要是国家级海洋类型自然保护区；由环境保护局负责建立、管理和保护的是国家级自然生态和野生生物自然保护区；另外，由国务院批准的是具有标志性的国家级生物多样性自然保护区。总的来说，学界认为有两类划分： 一类按主管部门和主要用途进行分类，可以将其分为三大系列九类自然保护区，大致为：1、自然保护区生态系统保护区系列。其中包括：森林、草原、与草甸、荒漠三种保护植被生态系统的自然保护区和内陆湿地与水域、海域与海岸带两种与水体生态系统的自然保护区。2、野生生物自然保护区系列。包括以保护某些珍贵野生动植物资源位置的自然保护区和以某些珍惜孑遗植物为主的自然保护区。3、自然遗迹自然保护区系列。包含以保护特殊地貌与特殊地质为主的自然保护区和以保护化石集中产地与古生物生活迹地位之的自然保护区。4 另一类则是根据自然保护区的设立程序及管理要求进行划分，可分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。这种分类是《自然保护区条例》第11条规定的。国家级自然保护区是指在国内外 1 周训芳主编：《环境法学》，中国林业出版社，2000版11月第1版：133-134。 2 数据来源于《2010年中国环境状况公报》。 3 《自然保护区条例》,第一章，第二条。 4 周训芳主编：《环境法学》，北京：中国林业出版社2000版，第135-136页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 具有典型和特殊科学价值的自然保护区。除国家级自然保护区以外的，也具有典型的重要了学研究价值的自然保护区即为地方级自然保护区。 自然保护区的特点主要有：第一，旨在保护自然的整体性。由于自然保护区的分类可以看出不同类型的自然保护区的保护对象都是特定的，这是自然保护区的重心，但也是自然保护区其中的部分，都是为了维护整个自然保护区的生态系统不受外界干扰。第二，自然保护区的生态价值。设定自然保护区的目的就是为了保护器特定保护对象不受外界的干扰和破坏，维护其具有代表性的生态系统的正常运转，从而，起到良性循环的生态作用。第三，自然保护区具有社会价值。当下，很多国家及地方的自然保护区主要开发了旅游为主的经济活动,这务必带来经济效益和社会价值的同时影响了自然保护区的正常管理。然而，在自然保护区对核心区和缓冲区的严格保护下，只允许在实验区从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化繁殖珍稀危野生动植物的活动。这样，才能既获得经济利益，又不会破坏自然保护区的生态体系。 根据卡萨斯（前国际自然与自然资源保护联盟主席）所说，“每丧失一个物种，我们的后代就失去一次选择的机会”。确实，在人类生存活动中，我们不能说什么物种在我们的生活中是否有作用？是否值得存在？自然保护区保留下来的物种是可以让人们作为普及科学知识及科学研究的原始材料，并且有着不可取代地位和意义。从人类产生至今的生产生活中，人类历经多个时期，为了更好的与自然和谐相处，我们需要保护具有特殊意义的自然以及保护区，以供我们研究并加以学习。自然保护区在人类生活中骑着不可替代的示范作用，指引人类更好的去生活。 二、云南自然保护区存在的危害因素 云南地处中国西南方，拥有丰富的生态资源，有“药材之乡”“植物王国”“动物王国”“有色金属王国”的美称。云南是全国植物中种类最多的省份，不仅存有热带、亚热带、温带、寒温带植物种类，而且还有古老的、衍生的、特有的以及从国外引进的物种。在全国近3万种高等植物中，遇难就有1.8万种，占全国的一半还多，矿产约150余种，占全国已发现矿产种类的93%。云南省1999年共建立了自然保护区112个，占自然保护区总数的30.4%。5由于人口压力，贫困，经济发展等因素影响，生态环境问题也层出不穷。 西双版纳自然保护区是我国自然保护区中生物多样性物种最丰富的保护区，随着人口压力不断增大和工业化的迅猛发展，政府对经济发展方式的改变都是促使人们带着商业性的目的去过度采伐树木和慧林开荒，热带雨林及其他植被迅速被损坏，导致生态系统的失调。 因为生态系统遭到破坏，森林植被减少导致水土流失。在云南南部哈尼族梯田文化是森林景观，哈尼聚落景观和梯田景观组成。其中森林就是哈尼族的“绿色水库”。族人总是生活在上为森林，中为村寨，下为梯田的格局中，是一种和谐的奇特文化景观。可是，由于人口增加，人们迫于生存的压力，过度开采树木和破坏植被。每当雨季是，水土流失极其明显，保护区内的土壤和储水量逐渐减少。 云南地区的自然地理环境包括山地、盆地、湖泊、冰川等多种类型，主要以山为主，占云南西北区地区面积97%。这样的布局存在生态脆弱性。6但是，近些年由于追求过多的紧急利益，过度乱采，违法捕猎，破坏了生物多样性赖于生存的环境，造成生态系统的损坏。 由以上三方面看来，笔者认为，最根本的原因是自然保护区的森林资源保护问题。森林是陆地及生态系统的源头，人类及其动植物都需要氧气来生存，而森林是提供氧气的天然制造者。我国曾是一个森林资源丰富的国家，到目前为止，我国的森林覆盖率仅13%，而人均森林面积是最少国家之一，仅仅只有15%。森林由于人类生存的压力被其过度开采，一旦遭受到大雨，森林不能吸纳储水，水土便大量流失，这也势必会引起江河水位上涨，导致水灾，洪涝，泥石流等自然灾害。同时，水土流失，必然会是植被减少，生物多样性也被损坏，最终致使生态系统破坏。 三、对完善和促进保护区的可持续发展的思考 （一）提高自然保护区的法律地位 中国至今都没有一部自然保护区法，虽然1999年国务院颁布的《自然保护区条例》具有一定的综合性，但《森林与野生动物自然保护区管理办法》在《自然保护区条例》颁发前制定，致使《自然保护区条例》的法律效力出现之后性。在中国，现行《自然保护区条例》属于行政法规层次，在 5 乔世明：《少数民族地区生态环境法制建设研究》，北京：中央民族大学出版社2009年版，第115-116页。 6 乔世明：《少数民族地区生态环境法制建设研究》，北京：中央民族大学出版社2009年版，第114-115页。 968 可持续发展·环境保护·防灾减灾 层次性上都不及法律。既不能起到领导其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律协调的重任。7在自然保护区的管理中，不能与其他上位阶的法律协调并行。如《草原法》《森林法》《土地管理法》《野生动物保护法》《水土保持法》等均属于上一位阶法律规章。由于《中华人民共和国立法法》规定当该条例规定与其他法律规定不一致时，按照法律效力层次的要求，就不得不适用其他法律的规定，这给予处于行政法位阶的《自然保护区条例》一个尴尬的境地。鉴于“保护性，公益性，展示性，传世性的法规，滞后于经济开发性的法规，后患无穷”，8 所以高级立法机关应积极主动的采取行动，尽快出台《自然保护区法》。让我们确实做到有法可依，严格控制人类生存和发展过度采伐和资源破环的局面，以便更好的促进可持续发展。 （二）完善自然保护区管理制度 虽然我国有也采取了各种有效的管理制度对于自然保护区进行保护，但我国自然保护区的管理立法中仅规定了土地权属制度，规划制度，分级分类分区管理制度，管理制度措施比较单调。本人认为如下： 1、建立相应的经济管理制度进行利益的再分配，利益共享。其中包括保护基金，生态税收，生态补偿等。当中，生态补偿就是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主题减少（或增加）和由此行为带来的外部不经济性（或外部经济型），达到保护资源的目的。9主要是针对保护区的实验区的对外开放在取得经济利益的同时带来的生态问题和环境问题。众所周知，往往被建立为自然保护区的都是“老少边穷”的地方，财政能力有限，政府拨款比较困难，地区的经济发展因设立自然保护区而受到限制。因此，我们应当通过建立相应经济补偿的相关管理制度，补偿保护区内及周边地区居民和当地政府。 2、加强公众参与和明确管理主体的权利义务，缓解地方居民同保护区建设的关系。《自然保护区条例》第27条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入国家级自然保护区需行政主管部门批准。”这样看来保护区管理人员也包含在此规定内。然而，保护区人员都不能进入，怎么去更好的保护该区域？在管理自然保护区的同时也要明确分类规定不同主体的权利和义务。这样才能促使管理者可以从管理手段和方法上去改善对自然资源保护区的管理。由此类推，加强公众在自然保护区管理上的权利和义务的认识，也是一种对管理部门的监督，促进管理体制的正当性，从而保护自然保护区的资源延续性。 （三）协调发展自然保护区的生态利益和社会经济利益，更好的促进可持续发展 马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”10由以上两方面不难看出，自然保护区的地位需要有上位阶的法律加以确立。在加强规范自然保护区的法律性质时也能更好的保护自然保护区内的生态系统，野生动植物物种及特殊自然遗迹，以此保护自然保护区的生态价值和生态利益。为了使得自然保护区可持续发展，不仅仅只依靠其本身的生态效益，而且要能从自然保护区的经济效益去促使其更好的延续性发展。社会经济效益只能说是在给自然保护区买了份“生态保险”。自然保护区的生态价值是大家都有所认识的，人类与自然共同存在于同一个地球上，人类活动时必然利用自然资源，而怎样使人类合理有序的利用因生存所需的资源，就是人类必须为自己利用的资源“买单”。如不损害自然保护区的生态利益是，取得的这些经济利益必须通过对自然保护区的管理和保护重新投资到自然保护区的本体中去。于此，在生态利益和经济利益双向协调作用下，促进保护区的良性循环发展。 四、结语 自然保护区的建设对于我国珍稀濒危动植物及独特的自然遗迹的保护起到积极作用，自然保护事业事关国家的了持续发展，其管理是一项系统的全面的社会工程，是自然科学与社会科学两大领域的交叉学科，涉及面广是其他许多行业不可比拟的。11文中以云南地区作为代表的案例分析可以 7 马燕.：《我国自然保护区立法现状及存在的问题》，载《环境保护》，2006年第11期。 8 谢凝高：《国家风景名胜区功能的发展及其保护利用》，载《中国园林》，2005年第7期。 9 毛显强，钟瑜，张胜：《生态补偿的理论探讨》，载《中国人口、资源与环境》，2002年第4期。 10 马克思，恩格斯：《马克思恩格斯全集（第1卷）》，北京：人民出版社1956版，第58页。 11 张永信，郑晓亮，于海：《浅析自然保护区管理现状及可持续发展建议》，载《河北林业科技》2011年第1期。 969 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 看出，因我国没有一部正式的、上位阶的法律专门规范自然保护区，使得我们遭受由于人口压力、贫困、和经济发展等问题带来自然保护区的森林、水土流失及野生动植物等资源的损失。保护区的生态系统失调，也给人类生存和发展带来阻力。因此，我们需要一部《自然保护区法 |
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