陈柳利:论环境难民的国际法保护(三)
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对歧视难民的行为予以救济。 《难民公约》赋予了难民宗教自由、动产和不动产、向法院申诉、定额供应、住房、公共教育、身份证件、资产转移等等权利和待遇。③环境难民应当不受歧视地受享有公约规定的权利。 3．严格遵守不推回原则 难民接收国应当严格遵守不推回原则，也即《难民公约》第33条第1款：“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回（‘推回’）至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社团或具有某种政治见解而受到威胁的领土边界。”公约禁止国家将难民送往任何可能将其驱逐到迫害国的国家。庇护寻求者可以被送往一个“安全”的国家。而环境难民作为大批量逃离本国的人民，一般是在本国无法寻找到或者本国政府不予提供适合的生存条件的情况下，接收国亦不能将环境难民送往与难民输出国境况相同甚至更差的地区。这是将环境难民纳入公约保护的应有之义，也是对环境难民予以平等对待的基本要求。当然，有权利就有义务，难民也有遵守接收国法律和尊重当地风俗习惯的义务。 一些国家还将不推回原则纳入其国内立法中，如澳大利亚1992年外国人法（1992 Aliens Act of Austria）第37条、德国1951年外国人法(Germany’s Aliens Act) 第51条第一款等等。据联合国难民署的调查，截至2004年有近80个国家或者在其国内法制定了相应的立法，或者明确表示将1951公约或1961议定书纳入其国内法律体系中。④少数没有加入公约的国家，也大部分“确认并显示了其对难民保护基本原则的支持，特别是不推回原则——至少在其标准化意义上做到了”。⑤如巴基斯坦和泰国。环境难民作为难民的一种，更应当享受此种待遇。 总之，环境难民作为难民的一部分，应当获得难民公约的保护。要想国家履行这些义务，需要国际法提供相应的依据，另一方面，国际法的发展也是需要一定的国家实践为基础，二者相互促进，对环境难民进行保护。 （三）加强国际合作，国家承担共同但有区别的责任 1．理论基础 国际合作在难民保护中有很重要的作用。如果说不推回原则是大规模涌入中难民保护的一个最基本的原则的话，则国际合作原则亦具有同等重要的地位。他们成为大规模涌入中难民保护的两大支柱。⑥ 环境难民产生原因的复杂性，损害范围的广泛性，通常情况下加害主体的不特定性等特殊原因，使得环境难民不同于其他政治难民，对于环境难民的安置和保护，是世界共同的责任，并且，按照现有科学技术推断导致环境难民的主要原因的国家和地区，应当负有主要责任。这与环境法当中“谁污染，谁治理”的原则也是相符合的。 从这个意义上来说，类似于跨境污染损害赔偿责任问题。也即因为一国或者多国的行为损害了某一地区或国家人民的生存环境，导致该地人民无法在当地已破坏的条件下生活，此种情况下，加害国就应当对该损害提供相应的赔偿与补偿，为难民的安置和保护工作负主要责任。当然，这是在加害主体比较明确的情况下。但是由于环境难民产生的原因大多是加害主体和原因不特定的，此种情况下，就更需要国际上的援助了。这不等于是简单的人道主义援助，而应当是一种强制性的义务，尤其是对由于全球性环境问题引起的环境难民，各国更是有义务对其进行安置与援助。 ①白桂梅，李红云：《国际法参考资料》， 北京大学出版社2002年版，第90页。 ② 同上，第116页。 ③ 参见《难民公约》第4、5、7、8、9、13、14、16、20、21、22、27、29、 30 条。 ④陈艳.：“论大规模涌入中难民的国际保护”， 华东政法学院，2004年，第30页。 ⑤ Note on International Protection, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme,Standing Committee 48th meeting. A/AC.96/830, 7 September 1994, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3f0a935f2&query=Note on International Protection. ⑥Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx (Geneva 21-24 1981) EC/SCP/16/ADD.1, 17 July 1981, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=3ae68cd04&query=Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx. 514 可持续发展·环境保护·防灾减灾 环境问题全球化的当今时代，国际环境法在某些问题上，在一定范围内和一定程度上，超越国家利益，建立在人类共同利益的基础上，而不是传统国际法建立在各国平等互利和自愿的基础上。尤其是地球变暖引起环境难民等等问题，就应当改变目前的主权国家之间的合作模式，代之以其他方式例如多数票决的决策方式，来对环境难民予以保护和援助，而不仅是只有公约参加国才有义务保护环境难民。对于全球性环境问题引起的环境难民问题，不同的国家、地区负有不同的责任，在解决环境难民问题的过程当中，我们应当遵循共同但有区别的责任，发达国家对此应当承担主要责任，而发展中国家则承担次要责任。 国家作为难民保护的主要主体，无论是提供庇护还是安置难民或者救助国内流离失所者，都需要国家提供支持与帮助，并且如果是大批难民的流出或者涌入，都会引起一国社会条件的巨大变化，因此，保护和安置难民往往需要接收国设置相应的配套设施和方案。而这些涉及到国家利益问题，更应当采取受益者负担原则，由对环境难民发生有主要原因作用的国家来承担责任。如果主体不明确，或者是施害国或者难民本国无能力解决这些问题，各国就应当加强国际合作，对难民予以国际援助。 笔者认为国家保护难民应当在国际社会中团结合作的基础上进行。应当遵循国际合作的精神和在所有国家负担与责任分担原则。①尤其是产生大量环境难民的时候，更应该坚持国际合作的原则。 2．具体实践 国际环境法当中共同但有区别的责任不仅要体现在事后治理阶段，更应当体现在事前预防阶段。落实《联合国气候变化框架公约》的巴厘路线图的设置，后来《京都议定书》关于全球气候变化的责任分配和计划体系就是共同但有区别的责任的最佳体现。 国际社会历来对于环境难民的援助都会遇到一些困难。例如1992 年6 月，联合国难民署曾呼吁国际社会提供5500 万美元的紧急援助，帮助遣返30 万滞留在扎伊尔和赞比亚的安哥拉难民。但国际社会对非洲难民持消极态度，响应募捐者寥寥无几，经过两个月的时间也只筹集到200万美元，与原定目标相去甚远。②由此可以看出，在难民问题上，各国很难愿意自主捐赠和进行大量援助。并且，难民通常是突发的，在短时间之内募集资金和寻求到合适的接收国是不容易的，因此建立难民基金来缓解这一问题尤为重要，尤其是由全球环境问题引起的难民，因为各国均对难民的产生有不同程度的影响，再加上难民国或者潜在难民国的呼吁和要求，各国在基金建立上更容易达成共识。 要落实共同但有区别的责任，我们必须厘清一个问题：如何区分发达国家和发展中国家的问题，在这一点上，许多保护国际环境的国际法文件就做了量化处理，例如《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔公约》规定，凡人均消费受议定书管制的物质不足0.3千克的即为发展中国家。③划分全球性原因引起的环境难民的责任问题时，可以借鉴量化污染物排放或资源使用量来区分主要责任承担者和次要责任承担者。 笔者认为，具体操作上，我们可以仿照对气候变化问题的解决思路，可以通过会议和谈判建立一个环境难民保护基金，在基础基金强制缴纳和部分额外资金自愿捐赠的基础上，有秩序有计划地对环境难民进行预防和援助。这一过程当中需要国际组织和NGO的大力促进和支持，通过谈判协商，最终达成协议。在具体难民安置和援助过程中，发达国家对于落后发展中国家的难民应当提供必要的物质帮助和技术支持。 结语 纵观全文，环境难民具有异于其他一般难民的特质，但是终究应当归属于难民范围。环境难民应当受到国际保护具有坚实的现实基础和理论基础，其最终责任在国家，首先要通过国家实践来确保环境难民享有难民的基本权利；但在此过程当中，国家行为规则——国际法的约束与规范也有很重要的作用。在国际法当中应当确定和保护环境难民享有一般难民享有的基本权利，将一般难民所适用的制度转至环境难民。再者，不能仅仅将保护环境难民作为一种人道主义援助，应当减少环境难民保护过程当中政治因素的干预，将其作为一种国际社会主体应尽共同但有区别的责任。 在笔者看来，从国际法角度讲，保护环境难民的基本步骤应当是：首先通过环保人士、环境保 ① Ms. Nicola Hill: Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions, 2 December 2009, P5. ②陈艳.：“论大规模涌入中难民的国际保护”， 华东政法学院，2004年，第39页。 ③ 边永民：“论共同但有区别的责任原则在国际环境法中的地位”，《济南学报》，2007（4）。 515 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 护非政府组织等的共同努力，增加环境难民在国际舆论当中的作用，监督国际上对环境难民的保护；然后，配合各方组织在国际组织的宣言、章程、决议等软法来提倡对环境难民的重视和保护，为条约的签订和将环境难民纳入国际难民法的保护范围之中做铺垫和准备；最后，等到各方对环境难民现状、严重性认识加深，增加双边、多边条约的签订，为环境难民的保护提供强有力的法律依据，在公约当中明确规定环境难民应当享有的权利和救济方式。 参考文献： [1] 白桂梅，李红云：《国际法参考资料》， 北京大学出版社，2002年版 [2] 梁淑英：《国际难民》，知识产权出版社，2009年6月第一版 [3] 韩德培主：《环境保护法教程》，法律出版社，2007年6月5版 [4] Richard Plender著，翁里，徐公社译：《国际移民法》，中国人民公安大学出版社，2006年4月第1版 [5] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社，2006年5月第1版 [6] 李浩培：《条约法概论》，法律出版社，2003年版 [7] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学，2003年版 [8] 王蓉：《环境法总论》，2010年11月第1版 [9] 李爱年，韩广：《人类社会的可持续发展与国际环境法》，法律出版社，2005年4月第1版 [10] 刘洋：“浅论国际环境法中的共同但有区别的责任原则”，《法学研究》，2011年07（中） [11] 张爱宁：“难民保护面临的国际法问题及对策”，《政法论坛》，2007年11月，第25卷第6期 [12] 唐士梅：“生态难民法律保护的不足及其完善”，《特区经济》，2008年5月 [13] 李小丽：“生态难民——地球之灾”，《百科知识》，2010年9月下 [14] 陈艳.：“论大规模涌入中难民的国际保护”， 华东政法学院，2004年 [15] 王瑞：“人道主义援助中受援权的法律分析”， 北京大学图书馆，2007年 [16] 闫金红：“关于‘环境难民’定义的研究”，天津大学学报，2011年11月，第13卷第16期 [17] 高晓露：“国际环境条约遵约机制研究”，《当代法学》2008年3月第22卷第2期，总第128期 [18] Michelle Foster: International Refugee Law and Socio-Economic Rights, Cambridge University press，2007 [19] Etienne Piguet: Climate Change and Forced Migration, New Issues In Refugee Research, Research Paper No. 153, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees [20] Richard Black: Environmental refugees: myth or reality. 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