陈柳利:论环境难民的国际法保护(二)
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难民提供救济，并且促进经济的发展。 （5）世界卫生组织：负责世界卫生工作的指导与协调，协助各国加强卫生业务，提供紧急状态下与健康有关的指导工作和物资的帮助。 （6）国际移民组织：为难民、流离失所者提供有秩序的迁移服务，与有关国家联系安置提供交通安排，人道主义遣返等工作。 目前，1951年日内瓦难民公约和联合国难民署对于环境难民的身份都未予以认可，并且联合国各机构也没有明确将环境难民作为其保护对象，这就使得环境难民的权利没有得到国际社会的明确认可和强制的法律保障，各个地区的难民也会受到差别待遇。 三、保护环境难民的必要性 （一）环境难民的特殊性 1．导致环境难民产生的原因特殊 环境难民的产生是由于人类利用环境的行为所直接或者间接威胁某一地区的人们的生存环境，导致其不得不离开原有的生活地。与《难民公约》等条约当中规定的其他难民相比，环境难民产生的原因是多样的，并且通常是由于长期潜在的人类利用环境行为所导致的。这种影响跟政治迫害、战争、武装冲突不同，其危害源头可能是比较多样化，并且这种危害的源头国家是需要负责的。例如全球气候变暖导致海平面上升的“气候难民”即是如此，不同的国家排放二氧化碳的量和浓度不一样，对环境难民的产生就有不同程度的影响。 另外，环境难民的因果关系难以证明，现有体制当中缺乏客观的判断标准。环境因素的变化并不必然直接导致环境难民或者流离失所，环境问题可能会导致土地等资源紧张以及贫困的产生，而这些问题反过来可能引发政治、种族冲突，甚至可能发展成武装冲突和战争，从而使得人们逃离原居处。类似情况下，是很难判断环境破坏在难民的产生原因中究竟占有多大的比例，也就很难进行责任分配。 2．环境难民可以主张的权利更多 自身行为没有任何过错的环境难民，如果是纯粹的受害者，那么他们有权要求相当于原来生活条件与环境，施害者有义务满足环境难民的需求，而不只是基本的人权要求。这是环境难民的基本权利，在本节第三部分会具体分析。 3．国际社会主体有更多的义务合作保护环境难民 环境难民的安置与保护不仅与国际政治、国际经济关系有紧密的联系，并且越来越成为人类社会不可忽视的一部分，可能会从根本上改变着整个国际关系的发展趋势。环境难民的泛滥是涉及全球环境、经济和社会发展的重大问题。有学者认为：“全球性问题影响到国际社会的安全与稳定，影响到世界人民的生存与发展，影响人类现代文明建设的进程与前景”。③作为危害后果非常严重且不可逆的环境难民问题，难民保护是难民来源国和接收国以及整个国际社会都应该承担的责任与义务。 （二）保护环境难民的多元价值 环境难民作为人类生存和发展过程当中遇到的一个难题，保护环境难民具有重要的意义和价值。首先，伦理价值。环境难民作为人类的一部分，其享有与他人平等的权利，当其生存环境不再适合其生存的时候，为其寻找适合的生存环境，安顿难民，尽量满足他们原有的生活状况，是人与人之间的社会性，国际人道主义和基本的伦理道德所要求的。其次，社会价值。社会是人与人组成 ① Ms. Nicola Hill：Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions，2009年12月2日。 ② 参见王瑞.：《人道主义援助中受援权的法律分析》，北京大学图书馆，2007年。 ③ 蔡拓：“全球问题的哲学思考”，载《马克思主义与现实》，1997年第5期，第 43-50 页。 511 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的社会，尤其是在日益全球化的当今时代，人与环境，贸易、公共健康、人权、道德等问题的相互影响越来越大，在这个过程当中，人们的价值观与道德评判标准也在不断地改变。人们关心的不再仅仅是物质财富；而是更多的是对生命的尊重，对自然的热爱。对环境难民的尊重与保护，就是这种社会进步和精神文明的体现。再次，经济价值。环境难民，是人类的一部分，而人力资源是人类社会进步的动力，并且在保护难民的过程当中积累的经验和技术，也是积累知识和创造财富的一个过程。最后，生态价值。地球作为一个息息相关的整体，江河湖海、山川原野、各种生物之间，生物个体与生物与非生物之间，都是连成了一个不可分割的整体，一旦其中有任何一个群体出现问题，都可能会引起多米诺牌式的反应。环境难民的出现证明某一地区的环境已经恶劣到人类不能生存，并且极有可能也是其他生物所不能生存的地域。因此，对环境难民予以保护，协调有限资源的分配与调节，是维持整个生态平衡与稳健发展的必要措施。 （三）保护环境难民是国际环境法基本原则的要求 1．环境和资源主权原则与不损害国家管辖范围外的环境原则 1972年联合国《人类环境宣言》中的原则21规定：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”在1992年《里约环境与发展宣言》原则2对于该原则又予以重申，《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等都对该原则进行了明确的规定。 国家对本国的环境与自然资源享有永久主权。但是，随着国际社会各主体之间的博弈与新的环境问题的出现，国家主权不再是一种没有界限的权力，而是必须接受种种限制，在国际环境法当中，国家有义务不得损害管辖范围外国家的利益就是基本的要求，任何国家都需要对其境内的活动所造成的跨国界环境危害以及可预见的环境风险承担责任。 一国开发行为如果给管辖范围外的环境造成了损害，甚至是引发环境难民的罪魁祸首，那么该国就需要对此行为负担责任，停止或减少该有害行为，积极主动配合难民国对环境难民进行援助与安置。国家维护主权，需要协调处理好主权的独立性与人类生存环境以及人类共同利益的整体性之间的关系。① 2．共同但有区别的责任原则 共同但有区别的责任是指由于地球的整体性和导致全球环境退化的原因的多样性，各国对保全球环境负有共同但有区别的责任。环境与资源构成整个地球的生态系统，国家之间可以有人为的国界，而环境却没有人为的边界；国家可以通过自己的主权达到环境资源的利用及控制，却无法单独依靠自己的力量来解决诸多复杂的环境问题。②因此各国需要广泛参与有关的双边和多边条约，共同合作，承担全球环境退化的责任。 但是这种责任又应当是有区别的责任。由于国家经济发展的历史不同，经济结构不同，发达国家起步较早，对地球资源的使用和对环境的破坏程度也高于发展中国家；其次，发达国家经济水平远远高于发展中国家，其拥有雄厚的经济实力和先进的环境保护技术，理应为解决环境问题率先行动并承担更多的责任。《里约环境与发展宣言》原则7指出：“鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。” 四、国际法加大保护力度 难民的国际保护，是指各国或联合国难民事务高级专员公署等国际组织通过遵循不推回原则、遵守公正的难民地位甄别原则、人道主义待遇标准等办法来对寻求庇护者和难民进行干预，以确保他们的权利、安全和福利按照国际标准则得到承认和保障。③“难民的国际保护是对难民原籍国无法或不提供的保护的替代。”④这体现了难民的国际保护的重要性。因此，国际法要加大对环境难民的 ①王曦教授在“试论主权与环境”，载《2000年全国环境资源法学研讨会论文集》当中论述到：“人类环境问题的出现对传统的主权概念带来挑战。这种挑战可称为主权与环境的矛盾，即以主权为根本属性的国家在对待环境的方式上存在很多与地球生态系统的规律相矛盾的地方。”并且在王曦老师看来，全球环境问题还得靠主权国家自己解决，这个过程也就是主权与环境的关系从矛盾走向统一的过程。 ② 参见吉敏丽：“论国际环境法的发展与国家环境主权理念的确立”，载《甘肃政法学院学报》2003年10月，总第70期，第46页。 ③ 梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社，2009年6月第一版， 第367页。 ④ Barry N. Stein: The Nature of the Refugee Problem, in Human Rights and the Protection of Refugee under International Law 47, 48（Alan E. Nash ed., 1988）. 512 可持续发展·环境保护·防灾减灾 保护。 （一）将环境难民纳入《难民公约》的保护范围 如前文所述，截至目前，环境难民的定义还没有被纳入到任何官方的文件和公约当中，这使得对于环境难民的保护没有明确的法律依据。但是公约难民定义的范围狭窄主要因为在当时特定的相对安定的环境下，难民产生的原因相对简单，不需要无穷多的列举，而现今由于科学技术的不断进步和各国经济、政治地位的变化，使得难民的产生原因多样化，尤其是全球变暖等原因使得环境难民问题极为危急；并且随着世界全球化速度的加快，各国之间的交通和信息沟通逐步开放，如今的难民数量也就更多了；再者，如果用完全的文本解释方法理解公约难民的定义，已经不符合现在的现实了，也就不利于公约的作用的发挥，反而会制约国际社会的进步与发展。如前文在难民定义当中提及，广义的难民定义迫在眉睫。随着环境难民的与日俱增，再加上其产生原因和状况的特殊性，将环境难民的定义加入《难民公约》等国际法当中成了必然的选择。 Imtiaz Ahmed( 2002) 认为，环境难民应当是难民当中的一部分，一旦成为受害者，不管是否因政治迫害或环境不安全，他们都是现实生活中的难民，就是在不断的恐惧、不确定性和深度的贫困之中。此外，如果受害者因为不安全的土地或食物被迫离开他们原来居住地，他们几乎不可能返回家园，除非采取有效措施以确保其生存。在这种情况下，是被迫逃离、害怕返回、甚至跨越国际边界，都符合成为难民的现行国际标准。联合国难民专员公署( UNHCR) 也很清楚地指出：数百万人因为土地不适宜人类居住或者不再能够支持他们而被迫离开自己的家园，背井离是他们没法自己选择的事实( UNHCR 1993; Black 2001) 。① 综上所述，《难民公约》及其议定书应当对环境难民给予清楚的定义，具体概念可以参考笔者在文章第一部分所讨论的环境难民概念的发展。②并且分别利用国际难民法与国内流离失所人群的保护标准来对环境难民予以保护。 （二）完善国际法关于难民保护的相关制度 1．难民甄别过程中应当充分尊重环境难民的特殊性，保护难民的利益 关于难民的甄别，《难民公约》和《难民议定书》以及其他国际文件都没有明确的规定，但是一国在审查时通常都是按照公约规定（如果该国是公约国）只认可政治难民或者有利于本国的严格要求来判断。但是在广义的难民定义③之下，确定难民身份就不能仅仅依照1951 年《难民公约》考虑当事人处于这种状态的原因。只要当事人有“正当理由畏惧遭受迫害”或者无法在本国正常生活，其国内形势是否已对申请人的生命、自由或安全造成严重威胁，那么，无论导致此种状态的原因是政治原因，还是普遍的暴力、大规模侵犯人权、外国入侵、国内武装冲突、重大环境污染或破坏等严重危害，都可以认定为是难民。④ 如果个人所赖以生存的社会环境和自然环境已经使其无法正常生活，此时其逃离本国的行为就是为了生存或自由所能做出的唯一选择。相应地，甄别环境难民主要是判断人们面临环境问题已没有实际选择，只能离开灾区，正如Tolba( 1990)所说，人类生命支持系统的容纳能力已经到了临界点，正在超负荷运行，而且有的地方这种系统已经崩溃，穷人只能选择逃离，否则就要留下来忍受饥饿。⑤ 此外，环境难民通常是从一个地区逃离出的，所以数量一般比较大，应当采取集体甄别的措施。采用惯用的“初次印象”甄别方法，也即国家主管当局或难民署依据导致他们离开本国或居住过的环境来确定他们是属于难民群体。⑥难民署认为这种集体甄别的方法已经成为了一种国际习惯做法。⑦国家应当尽力避免政治原因的影响，奉行利于难民申请者的原则，考察难民来源国的实际情况。 2．保障环境难民不受歧视地享有公约规定的基本权利和待遇 《世界人权宣言》第2条规定：“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、 ① 转引自郭剑平、施国庆：“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”，载《南京社会科学》，2010年第11期。 ②笔者认为，环境难民是指环境恶化给其生活或生存条件带来威胁，为了逃避环境恶化或灾难而被迫离开其家园的人或人群。这种迁移既可以是国内迁移, 也可以是国际迁移。 ③广义环境难民的定义见本文“环境难民概况”之“难民概念的发展”。 ④陈艳：《论大规模涌入中难民的国际保护》，华东政法学院，2004年。 ⑤ Tolba, M 1990. Quoted in Lazarus, P, 1990: New strangers at the door, Refugees 1,December: 14- 15. 转引自郭剑平，施国庆：“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”，载《南京社会科学》，2010年第11期。 ⑥ 梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社，6月第一版。 ⑦ 联合国难民署编：《难民的国际保护》（中文本），1995年，第24页。 513 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出生活其他身份等任何区别。并且不得因一个人所属的国家或领土的政治的、行政的或者国际的地位之不同而有所区别，无论该领土是独立领土、托管领土、非自治领土或者处于其他任何主权受限制的情况下。”①《难民公约》第3条也规定：“缔约各国对难民不分种族、宗教或国籍，适用本公约的规定。”②也即不歧视原则：缔约国不得对难民以任何歧视，而且要采取措施 |
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