陈柳利:论环境难民的国际法保护(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 508 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论环境难民的国际法保护 陈柳利 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉 430072） 摘要：环境难民作为环境问题日益恶化所导致的新兴问题，面临很多困难。从国际法角度，对环境难民保护的研究有利于完善公约的保护范畴，对国际难民法理论的完善也有积极的作用。本文旨在为环境难民的保护探寻理论依据，并希望环境难民的国际法保护工作能有突破性的进展。文章首先从环境难民的定义入手，通过国际上对难民和环境难民的概念进行对比分析，明确提出环境难民的概念；其次，阐述环境难民的保护现状和存在的问题；并且分析保护环境难民的必要性，为后文提出的对策奠定基础；然后，得出结论：国际法应当增加环境难民的定义，在具体实践过程中，对于那些由全球性环境问题引起的环境难民，应当由国际社会遵循共同但有区别的责任原则，共同合作予以保护，而不以参加公约为参与保护的条件，这是类似于环境损害赔偿责任的要求。 关键词：环境难民；国际保护；国际环境法；国际难民法 引言 我的父亲对我说， 我感受树干里流动的树液， 如同感觉我体内血管里流动的血液。 我们是大自然的一部分， 而大自然也在我们的生命里。 芬芳的花朵是我们的姐妹。 熊、鹿和老鹰，是我们的兄弟。 山峰、草原和出生不久的野马，同属于一个大家庭。 …… 我们不懂你们族人的命运将会如何。 所有的水牛都被屠杀时，该怎么办？ 所有的野马都被驯服时，该怎么办？ …… 那时，我们不再有真正的生命，我们只是生存而已。 我们相信：所有的生命互相关联， 就像我们流淌着共同的血液。 不是我们织出生命的网， 我们只是其中的一条线。 我们对生命之网所做的一切， 都会回到我们自己身上。 ——《西雅图酋长的宣言》 早在18世纪末的印地安人首领西雅图酋长在把部落土地卖给美国政府签署土地买卖契约的时候就有了对山川、河流和自然界一切的热爱与眷恋。并且认识到了人与人之间、人与自然之间是相辅相成，不可分割的，当其他自然物，其他人的生存环境受到威胁时，人类的生存也会受到相应的影响。 如今的环境问题越来越全球化，甚至影响到人们的正常生活与生存。日本“311”大地震引发福岛核电站核泄漏事故、康菲公司溢油事故等重大环境事故已经在给我们敲响环境保护的警钟。由于人类不适当利用环境容量与环境资源，已经破坏了局部地区人们的生活环境，使得人们被迫迁移离开原来的生存环境，出现越来越多的环境难民。环境难民的现状如此恶劣，但是国际上却没有正式承认环境难民的地位与概念。环境难民的概念是什么？究竟是否应当纳入国际条约来予以保护？国际法应当如何加强对环境难民的特殊保护？本文试图从共同但有区别责任原则出发，根据以上线索对环境难民问题进行法律分析，希望通过这些线索对环境难民的保护进行探索。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 一、环境难民概况 （一）环境难民的定义 1．难民概念的发展历程 当今对难民一般的定义是1951年《关于难民地位的公约》及其1967年《关于难民地位的议定书》①规定的难民定义，但该公约对难民的定义有很大的局限性：由于此公约及其议定书所定义的难民均强调畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解等原因而留在本国之外，并且因为这种畏惧不愿或者不能受到本国保护的人；或者不具有国籍并由上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者不愿返回该国的人，并且这种畏惧致使生命和自由受到威胁。 由此可见，符合公约难民定义的实体限定条件是只针对公民的政治权利受到侵犯和迫害，本质上说，只有政治难民才符合公约难民的资格。然而，在纷繁的世界中，个人失去国家保护的原因多种多样，并不必然是受到政治迫害，战争、内乱、自然灾害以及环境危机同样可以造成这种后果。 后来的区域性条约对于1951年公约难民定义有相应的扩充。1969年，非洲统一组织根据非洲难民问题的特殊性，通过了《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》（Convention Governing The Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)。②1984年，一些美洲国家也在哥伦比亚卡塔赫纳通过了《卡塔赫纳宣言》(Cartagena Declaration on Refugees) ③，以缓解中美洲的难民问题。 广义难民的定义应当是：“由于其生命、自由、安全受到严重威胁而逃离其国籍国或经常居住国的人，这种威胁可能来自政治迫害、普遍的暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或其他严重危害其国籍国或经常居住国的一部分或全部领土上的公共秩序的其他情况。”④ 2．环境难民的概念 环境难民的概念在文字上最早是由Lester Brown于20世纪70年代年提出的。⑤1985年，El- Hinnawi在联合国环境保护署文献中定义了“环境难民”：由于显著地环境破坏（天灾与人祸）有碍其生存并（或）严重影响生活品质，人们被迫暂时或永远搬离其原来居处。⑥ 与环境难民相关的概念还有环境移民(environmental migration)、生态移民（Ecomigration）、环境非自愿移民(environmentally displaced persons)等。国际移民组织于2007年对环境移民提出了一个较为明确的定义：环境移民(environmental migration) 就是由于环境突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响，而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群。他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。⑦ 2001年，联合国人口署在其报告中使用环境诱发移民 ( environmentally induced migration)的概念，并指出目前环境诱发移民研究的三个重点领域：一是环境难民；二是灾害移民；三是环境退化移民。 笔者认为，环境难民是指环境恶化给其生活或生存条件带来威胁，为了逃避环境恶化或灾难而被迫离开其家园的人或人群，既可以是国内迁移，也可以是国际迁移。但是由于篇幅所限，本文着重讨论国际迁移的环境难民。 （二）世界环境难民的危急现状 1997年，科学家就预测环境难民问题在我们这个时代将是最严重的问题之一。⑧有专门报告显 ①以下简称《难民公约》和《难民议定书》。 ②该公约将难民一词扩展适用到由于外来侵略、占领、外国统治或在他原籍国的部分或全部发生严重扰乱公共秩序的事件而被迫离开家园的人。 ③该宣言的难民定义包括了由于普遍化的暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的环境等原因，他们的生命、安全或自由受到威胁，而逃离本国的人。 ④陈艳：“论大规模涌入中难民的国际保护”，华东政法学院，2004年。 ⑤Richard Black： Environmental refugees: myth or reality. UNHCR， 2001，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3ae6a0d00&query=refugee。 ⑥郭剑平，施国庆：“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”，载《南京社会科学》，2010年第11期。 ⑦ United Nations：World Population Monitoring 2001--Population, Environment and Development. United Nations, 2001，转引自郭剑平，施国庆：“环境难民还是环境移民----国内外环境移民称谓和定义研究综述”，载《南京社会科学》，2010年第11期。. ⑧ New Issues In Refugee Research，climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees，2012年4月13日访问。 509 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 示，到下个世纪，生活在海拔1米以下的人估计有14.6亿(Anthoff, Nicholls, Tol, and Vafeidis 2006)。维持现在经济可持续发展的情况下，有节制地使用化石燃料，海平面可能在2300年上升0.3—0.8米(Intergovernmental Panel on Climate Change 2007b)。这将淹没一大片沿海地区和国家，且大多数集中在经济发达和人口聚集的沿海地区，南亚和东亚河口和三角洲的75%人口将受到威胁，这将导致很多人背井离乡，流离失所，环境难民的数量将急剧增加。① 造成环境难民的原因主要有气候变暖、海平面上升、沙漠的扩大、资源的匮乏和干旱等自然灾害。并且，环境难民的影响通常是长期的，不可逆转的，而且还会带来一系列其他的严重后果。苏丹由沙漠化和种族部落冲突导致内战，孟加拉由气候变化、滥伐森林、水源分配等问题引起国内冲突；尼日利亚因生态条件恶化引发种族问题等等都是环境难民的出现有很多潜在危险的有力证据。② 二、环境难民的国际保护现状和存在的问题 迄今为止，对难民可能进行的保护最终落实都主要是主权国家，但是主要还是通过两种途径来实现：一是国际公约等国际法，二是国际组织。 （一）条约、国际组织文件等国际法 目前为止，涉及难民保护的公约主要有1951年签订的《难民公约》和1967年生效的《难民议定书》，以上文件将难民的定义和保护方法、基本原则予以规定。区域性的条约还有《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》等。 2003年1月29日，联合国人权委员会在《关于国内流离失所者的指导原则》的原则3明确规定：“1.国家当局首先有义务和责任向在其管辖下的国内流离失所者提供保护和人道主义援助。2.国内流离失所者有权向国家当局要求应得到保护和人道主义援助。国内流离失所者在要求庇护的时候不得受到迫害或惩罚。”原则5规定：“所有当局和有关国际方面应随时遵守及确保遵守它们按国际法所应承担的义务，包括人权法和人道主义法律，以避免任何会造成人民流离失所的情况。”③《世界人权宣言》第14条第1款申明：“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。” 难民最终要安置到国家内部，因此，难民保护的最终责任落实者主要是国家，而能约束国家行动的又主要是参加的国际条约和国际习惯。但是，环境难民作为单独的定义还是没有出现在任何具有法律效力的国际文件当中出现过,其法律地位和权利保护并没有具有强制法律效力的条约法所保护，只是根据少数软法保护对象衍伸而来。这使得环境难民目前处在比较尴尬的地位，要获得正常的权利保护没有一个公法依据。 （二）国际保护机构 （1）联合国难民事务高级专员公署：该机构授权指导和协调世界范围内保护难民和解决难民问题的国际行动，其主要目的是解决难民的安置问题和保护难民的权利。其具体措施主要有促成难民公约或协定的缔结与批准并监督其实施，劝导各国准许难民入境和给予庇护，设法协调各国准许难民转移资产，保障难民得到公平待遇，与有关各国政府及政府间组织密切联系等等。④联合国难民署在保护和援助难民事务当中扮演着非常重要的组织、协调和监督的角色。 难民署章程明确“难民署关注的人”是：“任何因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍或具有某种政治见解而遭迫害的原因，留在其国籍国之外，如不具有国籍，则留在其以前经常居住国之外，并由于此项畏惧而不能或不愿意受该国政府保护的人。”⑤ 从《章程》的规定看，联合国难民署所保护的难民当中并没有明确包含环境难民。但是，难民署的援助行动远远超过《章程》的规定，甚至在联合国大会的要求下包括了对国内流离失所者的保护，因此，环境难民应当是包含在难民署的保护范围之内的。事实上，联合国难民署对由于环境退 ①New Issues In Refugee Research，climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees，2012年5月13日访问。 ② 参见那边：“概念透视：环境安全与环境外交”，《法制与社会发展》，2006年，第6期。 ③《关于国内流离失所者的指导原则》原则三，原则五，http://www1.umn.edu/humanrts/chinese/CHGuidingPrinciplesonInternalDisplacement.htm，2012年5月5日访问。 ④参见《联合国难民事务高级专员公署章程》。 ⑤《联合国难民事务高级专员公署章程》第二节第六条B 款。难民署《章程》所指难民可以从高级专员行动受益，但却不能享有赋予“公约难民”的权利，除非他们同时被某一公约缔约国承认为难民。 510 可持续发展·环境保护·防灾减灾 化而造成的易受伤害的人，尤其是在不发达国家，进行了大力的支持和保护，并协调国家和其他组织予以援助。① （2）联合国人道主义协调办公室：负责各种突发事件和自然灾害的人道主义援救工作，对难民保护工作进行援助。 （3）联合国开发计划署：它是联合国发展活动的中间协调组织，并且拥有世界上最大的促进人类可持续发展提供技术援助的多边资源。② （4）世界粮食计划署：该机构主要通过食物援助来满足紧急需要和支持对 |
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