蔡守秋:从斯德哥尔摩到北京：四十年环境法历程回顾∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 499 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 从斯德哥尔摩到北京：四十年环境法历程回顾. 蔡守秋 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：论文回顾了现代环境法从1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议至今的四十年历程，阐明了斯德哥尔摩时期和可持续发展时期环境法的特点和发展概况。联合国人类环境会议，是世界环境保护史上第一个里程碑，它推动了现代意义的中国环境法的起步。1992年里约热内卢联合国环境与发展会议，是人类环境保护史上的第二个路标，它促进了当代中国环境法的发展。联系三次重要的国际环境保护会议，以及环境法发展的两个重要阶段，论文强调要了解和重视环境法的发展历史，要正确认识和处理环境法的国别性、民族性和公益性、共同性的关系。 关键词：现代环境法；可持续发展；环境法发展史 今年是1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议四十周年、1992年里约联合国环境与发展会议二十周年、2002年约翰内斯堡联合国可持续发展世界首脑会议十周年，回顾现代环境法从斯德哥尔摩到北京的四十年历程，给人以风雷激荡、苍桑巨变、余味无穷之感。 一、环境保护发展的第一个里程碑与现代意义的中国环境法的起步 从第二次世界大战结束至80年代末，是现代环境法1 逐步兴起、不平衡、多样化发展的阶段。这个阶段以1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议为标志，故叫做“斯德哥尔摩时期”的环境法。 第二次世界大战结束之后形成的以两大阵营竞争、对峙为特征的冷战局面，在一定程度上刺激了各国经济和科学技术的迅速发展，与此相对应的是人口、环境、资源、能源问题的加剧，各国相继发生了以震惊世界的八大公害事件2为代表的环境危机。1966年，联合国大会专门讨论了人类环境问题。美、英、德、日等工业发达国家相继在环境立法方面取得突破。例如，在美国，1969年制定了《国家环境政策法》，首次明确规定了环境影响评价制度，设立了总统环境质量委员会；1970年4月22日，美国爆发了一场由1500多所大学和1万多所中学同时举行的全国性的环境保护运动即“地球日”活动，同年12月联邦政府设立了国家环境保护局。由于环境问题的日益严重、环境保护运动的蓬勃兴起，许多国家的环境法在这个时期得到了迅速的发展。 在1966年至1977年，我国正处于“文化大革命”的“十年动乱时期”。当时中国的环境污染和生态破坏日益严重，但“文化大革命”却强调以阶段斗争为纲、大批判开路来解决环境问题，批判“管、卡、压”，砸烂“公、检、法”，奉行“法律虚无主义”，重人治和行政命令，轻法治和法律手段，致使过去制定的《水产资源繁殖保护暂行条例(草案)》(1957年4月)、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》(1957年6月)、《中华人民共和国水土保持暂行纲要》(1957年7月)、《放射性工作卫生防护暂行规定》(1960年1月)、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》(1960年3月)、《森林保护条例》(1963年5月)、《防止矽危害工作管理办法(草案)》(1963年9月)，《城市工业废水、生活污水管理暂行规定(草案)》(1964年)、《放射性同位素工作卫生防护管理办法(试行)》(1964年)、《矿产资源保护试行条例》(1965年12月))等有关环境保护的行政性法规和政策文件失去效力，环境法制处于崩溃和荡然无存的状态。当时应急制定的有关防治环境污染的文件，如《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》(1971年)、《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》(1972年6月)、《关于上海化工系统开展综合利用的情况报告》(1972年6月)等，都是些行政命令、通知、纪要和批文，其效力级别很低，根本无法有效应对当时的环境污染问题。在上世纪七十年代，我正在武汉一个大型军工厂劳动，并且担任过环境保护技术员， . 本文是作者提交给中国环境资源法学研究会2012年学术研讨会（年会）的论文。 1 从历史发展的宏观角度，可以将人类社会环境法的发展分为三个时期：一是第一次工业革命之前的环境法，又称古代环境法；二是第一次工业革命（18世纪末）至第二次世界大战结束时期（1945年）的环境法，又称近代环境法；三是第二次世界大战结束之后的环境法，又称现代环境法。 2 八大公害事件是指：1930年比利时马斯河谷大气污染事件，1948年美国多诺拉镇烟雾事件，20世纪40年代初美国洛杉矶光化学烟雾事件，1952年伦敦烟雾事件，1961年日本四日市哮喘病事件（废气污染引起），20世纪50∽60年代的日本水俣病事件（含甲基汞工业废水污染引起），1955∽1972年的日本痛痛病（废水镉污染引起）事件，1968年日本米糠油事件（多氯联苯污染引起）。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 专门从事过工厂环境保护工作。当年搞环境保护，主要根据上级指示即行政命令，政府和行业有关主管部门主要通过会议布置环境保护工作，基本不讲不靠环境法律制度，基本不了解或很少知道国外环境保护法规和国际环境保护法的信息。粉碎“四人帮”后，1978年开始的改革开放春潮使武汉大学恢复了已经停办十多年的法律系；1979的9月国家颁布了我国第一部《环境保护法(试行)》；当时正在工厂担任环境保护技术员的我，深感以往中国环境法律的缺失和环境法制的重要，毅然决然地从工厂调往刚刚恢复的武汉大学法律系，从此踏进了中国环境法学研究、教育和环境法制建设的领域，一直干到现在。 正是在强调“社会主义无公害”、“以阶级斗争为纲、以大批判开路”的“十年动乱”时期，联合国于1972年6月5日在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议，共有113个国家和一些国际机构的1300多名代表参加了会议。这次会议审查并通过了《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》和关于环境工作的４项决议，影响力较大的主要成果集中在两个文件上：一是在联合国人类环境会议上广为散发的会议背景材料《只有一个地球》，它是由以英国经济学家巴巴拉.沃德（Barbara Ward）和美国微生物学家雷内.杜波斯Rene Dubos为首）为首的、由58个国家的152位成员组成的通讯顾问委员会为联合国人类环境会议提供的一份非正式报告，这是第一本集中反映人类共同关心地球的心情、关于人类环境问题的最完整的报告，它对斯德哥尔摩会议产生了很大影响，报告的要点和精神实际上构成了会议的基调；二是大会通过的《人类环境宣言》，第一次以联合国大会文献的形式确认了人类保护环境的一系列基本观点，它倡导的保护和改善人类环境的基本原则，为成为世界各国制定环境法的重要根据和国际环境法的重要指导方针。联合国人类环境会议是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议，是世界环境保护史上第一个路标，对推动世界各国保护和改善人类环境具有重要的作用和影响。它的召开将国际环境保护运动推到前所未有的高度，会后世界范围内的环境保护活动此起彼伏，包括中国在内的许多发展中国家的环境保护活动也开始逐步兴起。 在周恩来总理的决策下，中国派出庞大的代表团出席了联合国人类环境会议。这次会议对当时闭目塞听的中国人是一次意义深远的环境启蒙，它犹如一把钥匙，打开了中国环境保护通向世界的大门，现代意义的中国环境法制建设从此开始在艰难曲折的道路上起步。通过这次会议，中国环境代表团感受到了世界各国对环境的高度重视和对环境法制的迫切要求。这次会议通过的《人类环境宣言》中关于各国应当制定保护环境的政策、法律和标准的原则要求，极大地影响了我国的环境法制建设政策。正是在联合国人类环境会议召开的1972年，国家有关部门相继出台了《关于官厅水库水源保护工作进展情况的报告》(1972年8月)、《关于桑干河水系污染情况的调查报告》(1972年8月)；国务院首次提出了“三同时”政策，并很快付诸实践。1973年８月，国务院召开第一次全国环境保护会议，批转了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。这实际上是我国第一个综合性的环境保护行政法规，同时也是尔后全国环境保护基本法的雏形。该《规定》规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作的方针，发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则；“三同时”制度和奖励综合利用的政策；防治废水、废气、废渣、噪声、农药、放射性物质、有毒物质、食品污染，以及保护和改善城市、工矿区、居住区、水、土、野生动植物、森林、草原等环境因素的措施；对环境滥测，环境科研、宣传和教育，环境保护所必需的投资、设备、材料等问题，均提出了要求。这些内容，为我国环境法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础，对中国环境法的发展具有重要意义和长远影响。1974年，国务院环境保护领导小组正式成立，标志着我国环境保护机构建设的起步。这个阶段还制定了《工业“三废”排放试行标准》(1973年11月)、《防治沿海水域污染暂行规定》（1974年1月），《放射防护规定》(1974年4月)，《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》（1977年）等环保法规和标准。《工业“三废”排放试行标准》是我国第一个环境污染物排放标准，集中反映了我国防治工业污染的政策；它不仅规定了有害物质在废气、废水中的最高容许浓度和指标，而且规定了防治“三废”污染的方针、基本原则、基本制度和具体措施；其第三条关于防治工业污染的四点规定，与十年后1983年全国工业系统防治污染经验交流会总结出防治工业污染的四点经验基本相似；其第四章的规定一直是我国防治工业废渣污染的主要政策根据。《防治沿海水域污染暂行规定》是我国第一个防治环境污染的专门性的行政法规，它规定了防止船舶及沿海工矿企业排放油类或油性混合物以及其他有害物质污染海域的措施；《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》提出了尽力把废水、废气、废渣等工业“三废”消灭在生产过程之中的思想，它不仅明确规定了开展综合利用的具体政策，而且对防止新污染、环保事业费、环境保护基本建设项目所需材料设备等问题作了具体规定，是防治工业污染和保护自然资源的一个重要政策文件。 500 可持续发展·环境保护·防灾减灾 自联合国人类环境会议后，《寂静的春天》（1962年美国雷切尔.卡逊Rachel Carson女士发表）与《增长的极限》（1970年罗马俱乐部发表）等震世环境著作；美国《国家环境政策法》（1969年）、《联邦水污染控制法》（1948年，后多次修改）、《清洁空气法》（1963年，后经多次修改）、《固体废物处理法》（1965年，后经多次修改）和《噪声控制法》（1972年），日本的《公害对策基本法》（1967年）以及在1970年底召开的日本第64届国会上修改的8个现行公害防治法律和《水质污染防止法》、《废弃物处理和清扫法》等6个新的污染防治法律，英国的《污染控制法》（1974年制定，后多次修改）等外国环境法律；八大公害事件和四大国际环境法名案等触目惊心的环境污染事件；1980年《世界保护战略》（由国际资源和自然保护联合会（IUCN）、世界野生生物基金会（WWF）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国教科文组织（UNESCO）和联合国粮农组织（FAO）共同审定制定） 和1982年《世界自然宪章》（1982年10月28日，联合国大会通过）；开始陆续传入中国，使我们进一步了解了世界环境法的成就、经验教训和发展动向。粉碎“四人帮”后，中国共产党于１９７８年召开的十一届三中全会，使我国进入了改革开放、从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的新时期。1978年3月5日通过的宪法，明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这是新中国成立以来第一次把环境保护工作列入国家的根本大法，把保护环境保护确定为国家的一项基本职责，将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境法的两大领域，从而奠定了中国环境法体系的基本构架和主要内容，并为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路，使环境保护基本法和其他重要环境保护法律、政策的制定有了宪法根据。同年召开的十一届三中全会，作出了将党的工作重点转移到经济建设上来的决定，邓小平同志在该次会议的预备会议上提出“应该制定……环境保护法”。十一届三中全会会后，中共中央批转的《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》，即中央［1978］79号文件，规定了把环境保护纳入国民经济管理的轨道、大力推行奖励综合利用的政策等十项重要环境政策，将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一，由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。1979的9月，五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法将污染防治和自然保护确定为环境法的两大领域，规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度，标志着中国环境法律体系建设开始启动、中国环境管理开始走上法制道路。1982年12月4日通过的新宪法规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”；“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他历史文化遗产”。还规定了合理利用土 |
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