张忠潮 崔彩贤 李 玥:中国低碳农业生产管理的法律制度问题与对策∗(二)
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施用和灌水过量、耕作方式和耕地利用方式、农业废弃物处理的科学程度，从而影响碳排放。一般情况下，生产者的素质高，生产过程会更合理，碳排放相对较少，反之，碳排放则会较多。同时，生产者的文化素质高低直接影响生产者的环境保护观念，也会影响碳排放。 三、我国农业生产碳排放管理现状与问题 我国是一个农业大国，但又是一个发展中的国家，农业发展水平总体落后，而与落后的农业技术相比农业生产管理水平更低，主要表现在：农业生产者素质管理缺失；农业生产资料管理没有实现全过程管理，田间地头的生产过程管理缺失等。在落后的管理中，农业生产的碳排放管理几乎是空白。 1、农业生产者素质管理缺失。目前，我国农业生产者主要以50--60 岁的男性居多, 农业生产者的年龄结构偏大且有后继乏人的趋势，农业生产者普遍接受过基础教育, 但教育的程度较低，专业教育情况更差。据相关研究表明，农村化肥使用者仅有27%的人接受过培训，化肥使用者有50%的人知识来源主要是自己经验，农村农药使用者仅有30%的人接受过培训，农药使用者有50%以上的人知识来源主要是自己经验④。从管理角度讲，在其他行业普遍开展资格上岗制度的情况下，大量的农业生产活动则没有要求，甚至有的技术性很强的工作也没有资格要求，如：农药使用、化肥 ① 孙巍 张德骏 中国农村种植业生严经济系统的灰色关联辨识与分析 [J] 农业系统科学与综合研究 1995，11(2):106一109 ② Halford C, Hamill A S, Zhang J, et al. Critical period of weed control in no-till soybean (Glycine max) and corn(Zea mays) [J]. Weed Technology, 2001, 15:737-744. ③ 薛敬哲 郝春新 倪汉文 耕作方式对夏玉米地杂草关键无草期的影响 [J] 植物保护 2010 36.2:P136-138。 ④ 唐丽霞左停 中国农村污染状况调查与分析 [J] 中国农村观察 2008.1 P31—38 451 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 使用等。因此，生产者关于生产活动与碳排放关系的知识非常贫乏。而在低碳农业发展较好的国家，首先是农业院校都将农业生产低碳管理作为一门重要的课程，对学生进行低碳教育①；其次，在农业生产组织内部建立了技术指导制度，配备专门的技术人员对生产者进行技术指导；还有社会公益性组织对具体的农业生产进行技术服务于监督。 2、生产资料使用的低碳管理体系不完善。目前，我国农业生产资料管理还停留在质量管理的阶段，而生产资料的使用管理还处于极度粗放管理水平。如：农药、化肥等农用物资的管理仅停留在物资的生产、流通环节管理，而对生产中的使用管理几乎是既无机构无人员无制度，农民使用什么、使用多少、如何使用全凭自己决定。而在发达国家，已经建立了完善的全面监管体系。如：德国的农药使用管理条例中除农药生产、流通和扶持等常规管理外，还对农药使用规定了禁止使用、限制使用、最大用量和施用时间，规定对执行情况进行监督。荷兰对农田养分的流失量也有明确的规定,如果流失量超过标准,则必须缴纳一定的费用,且收费标准随着养分流失量的增加而增加。法国农业部和环境部共同成立了一个特别委员会来处理氮、磷对水体的污染问题,并要求易受硝酸盐污染区严格进行平衡施肥。英国要求农民与政府签定协议,对施肥方法、施肥量和施肥时间等耕作方式进行调整,以减少养分流失,而农民的损失则由政府发放一定的补贴给予补偿。爱尔兰地方政府被赋权要求农民制定养分管理计划,进行测土施肥以确定适当的磷投入②。 3、农业生产活动碳排放管理思想还未进入具体的生产活动管理。我国农业生产活动碳排放管理还处于开始阶段，农业规模耕作模式、农业机械使用、免耕技术使用、农田灌溉等影响碳排放活动的田间地头管理几乎没有。土地规模化经营、节能免耕技术的管理工作刚刚开始，进展缓慢；节能农机推广使用管理还没有上升到减排层次；水利灌溉管理体制落后，管理单位主要是以防汛、抗旱、工程看管和收缴水费为主要职能，并没有把自身作为灌溉技术管理和减排灌溉管理的主体，管理上存在很大的职能缺失。灌溉用水的管理体制仍然不完善，灌溉管理单位自身没有自主经营权，其主要收入是依靠收取水费，从而造成灌区为了自身的利益，鼓励用户多用水的局面。而在发达国家，在规模经营管理方面，美国农场向集约化、规模化发展，政府以社会化服务体系的内容、大量的财税投入鼓励农民进行各种形式的规模经营。使农场数量从1950年的565万个下降到1998年的219万个，下降了61%，土地规模从1950年的86.20公顷扩大到1998年的176.04公顷，平均规模扩大了一倍③。在节水农作制度方面，将节水农作制度当成重要的节能减排制度。首先，建立适水型和节水型种植、养殖和加工业生产结构与生产模式,成为世界各国在节水农业发展发展中不断追求的目标。以色列从水资源合理应用布局出发,在该国北部降水量600～800 mm 地区种植香蕉、马铃薯等喜湿作物;在中部地区降水量300～500 mm 地区实施雨养农业,进行小麦生产;在中南部年降水量150～300 mm 地区实施集雨农业;而在降水150 mm 以下地区,实施高投入,高产出的温室滴灌生产模式④。美国西部的加州地区水资源匮乏,该地区通过大力推进适应性种植获得了较高的经济效益⑤。德克萨斯州高平原地区农业灌溉用水的95 %取自地下水,针对这种构建了棉花+饲料+畜牧综合系统,综合系统可以减少23 %的灌溉量和40 %的施氮量⑥。澳大利亚在不同降水区域也建立了不同的农作系统,在降雨量300～450 mm 的地区,为谷物生产区,实施轮种牧草农作制度;在降雨量500 mm 以上的高雨量地区,农业生产以集约经营的畜牧业、高产农作物和果蔬为主⑦。其次，选择适宜的节水型种植模式及配套技术体系,大力推进适应性种植是发展节水农作制度的基础。在美国中部大平原区,多数旱地农场采用小麦2休闲耕作制度。提高作物产量⑧。澳大利亚改原来的清耕休闲耕作制度为牧草谷物轮作制度后,不仅可充分利用降水,减轻土壤风蚀水蚀,培肥地力,而且使谷物单产增加了50 %左右,总产增加1 倍以上⑨。印度将林、草、果纳入农业种植系统, 成功发展了林粮、林草、果粮间作等 ① 文小才 美国现代农业生产方式与财税政策 《北方经济》 2008年第03期 ② 高 超 张桃林 欧洲国家控制农业养分污染水环境的管理措施 [J] 农村生态环境 1999,15(2):50—53 ③ 文小才 美国现代农业生产方式与财税政策 [J] 北方经济 2008年第03期 ④ 唐华俊,逄焕成,任天志,等. 节水农作制度理论与技术,北京: 中国农业科技出版社,2008 :13-16 ⑤ 全国农业技术推广服务中心赴美旱作农业培训考察团. 加州旱作节水农业的启示[J ] . 中国农技推广,2001(2) :16-17 ⑥ Allen V G,Baker M T ,Segarra E ,et al. Integrated irri2 gated crop2livestock systems in dry climates[J ] . Agron J ,2005 ,99 :346-360 ⑦ 山仑. 旱地农业技术发展趋向[J ] . 中国农业科学,2002 ,35 (7) :848-855 ⑧ 王立祥. 美国中西部旱区农业[J ] . 干旱地区农业研究,1989 ,7 (1) :76-82 ⑨ 山仑,李玉山,许辛,等. 澳大利亚旱地农业考察情况和几点建议[J ] . 水土保持通报,1984 , (3) :53-56 452 可持续发展·环境保护·防灾减灾 节水种植模式①。第三，生物节水技术的发展使作物的抗旱耐旱性及水分高效利用潜力得到发挥。美国、埃及也注重抗旱基因的遴选、培育、保存,并将这些优良基因应用到育种和农业生产中②。如美国为适应生产者降低成本要求和地下水资源日趋减少的状况,提出了旱地栽培与有限供水相结合的作物管理制度,即有限灌溉制度③。澳大利亚十分强调土壤湿度监测对于准确确定作物灌溉时间和灌溉量的重要性④。此外，非常重视空间信息技术、计算机技术、网络技术等高新技术的应用。 4、法律政策导向问题。我国有许多支持农业发展的法律政策，但均没有将促进农业生产减排作为目标，致使这些管理法律政策未能在减排方面发挥作用。如：农机补贴政策，补贴的主要目的是促进农业机械化，补贴政策缺少低碳思想指导；又如我国有农民种粮补贴等很多政策，但是没有鼓励农民在生产中使用免耕技术、减少农药化肥使用量、促进节能型灌溉的低碳补贴政策。农业责任制主要目的是在不损失公平性的情况下调动生产的积极性，缺乏土地分散、破碎经营的增加碳排放负面影响的思考，以致引导农机小型化、造成农机作业复杂化，进而耗油增加、碳排放加大。甚至有的政策从低碳管理的角度看，负作用远大于正作用。如：化肥农药补贴政策可能是农民过量施肥的帮凶；农业低水价低能价政策可能是农民选择高耗水、高耗能但低投入灌溉方式的原动因；不分素质高低的农业剩余劳动力转移政策可能是高素质农业劳动力流向非农产业的主要原因。还有，中国环境标志低碳产品认证可以帮助生产商和销售商更好地传播产品在保护气候方面的信息，同时帮助消费者在消费过程中进行判断和选择，推动我国气候友好和可持续消费，引导消费者为保护气候做出应有的贡献。但在农产品认证中有绿色食品认证、有机食品认证，却没有低碳食品认证，使得环境标志认证制度在推动低碳生产中的作用微乎其微。 四、我国低碳农业生产管理对策 1、加强农业生产者的技术素质管理，提高农业生产者的技术素质 提高农民文化和生产技能水平。生产者的技能水平直接影响农业生产的作业情况，如：化肥施用是否过量、是否施用有机肥和是否接受过施肥技术指导分别在1%和10%的水平上显著⑤，还会影响农作物的产量。要强化农业生产者的技术素质管理，必须抓好三方面工作，一是逐步推行农民资格上岗制度等，从而表明国家对农业生产者在素质方面要求的发展方向，即使现在达不到，也应该指明方向。二是促进农业生产向规模化方向发展。充分发挥规模化生产的高技术性、强规范性、标准化性和内部技术指导等优越性，同时要求大型农业生产组织必须建立内部的技术服务、监督体系。三是开展多种形式的农业生产者技术培训，如：将建立政府农业培训机构、开展培训工作作为各级政府的主要职责之一；政策鼓励农业合作社、专业组织开展培训工作；鼓励农业院校和科研机构积极开展新技术培训工作。 2、建立有效的法律制度，促进农业低碳生产管理 通过环境立法和经济手段来调控农民生产行为。许多国家也通过环境立法来控制化肥施用,我国也应制订有效的法律,如完善农药、化肥管理方面的法律法规,各地方政府应在有关法规中明确针对农作物规定化肥、农药和有机肥的施用量、施用时间和施用方法等具体内容。完善我国《清洁生产促进法》、《节约能源法》等，在有关规定中明确对农业的规定，如：将《清洁生产促进法》第十二条：“国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度”的规定拓展到农业。 将实施节约型机械化农业生产体系建设工程纳入农业法，作出明确规定。将农业机械动力与资源的节约作为重大问题,系统解决。建议从发展新型耕作体系,减少能源需求;发展节能型和多功能机械,优化农机结构;加强服务体系建设、提高机器利用率;实施耕地整治;加强作业标准化等方面构建节约型农业机械化体系⑥。 将灌溉模式选择纳入法律规定中，大力发展微灌，适当发展喷灌，促进灌溉用能的减量化。完善土地流转法律制度，促进土地规模化经营，提高农业机械的利用率减少机械作业油耗。制定低碳补贴制度，对农民因采用保护性耕作措施、减少农药化肥的使用、采用节水节能的灌溉方式等给农 ① 王龙昌,马林,赵惠青,等. 国内外旱区农作制度研究进展与趋势 [J ] 干旱地区农业研究, 2004 , 22 (2) ② 栗铁申,彭世琪. 埃及的旱作节水农业[J ] . 世界农业, 2003 (4) :40-42 ③ 李岗,贾志宽. 以色列的旱地农业简况[J ] . 干旱地区农业研究,1995 ,13 (3) :105-106 ④ 邓天宏,方文松. 澳大利亚节水农业概况及节水措施 [J ] . 河南气象,1998 ( |
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