杨朝霞:我国土地保护立法的反思及统一《土地法》的制定(三)
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药等）和重要生态服务功能（如涵养水源、净化环境、保持水土、调节气候、保护生物多样性、防风固沙、海岸防护等）的林地、草地、湿地的保护。。 3.变革耕地、林地、草地、湿地分散和多头管理的体制，强化各类土地资源的统一管理，加强各部门之间的衔接和协调。当前，亟需建立和健全各级湿地管理机构，增强对湿地的保护力量。 4.树立公共利益的原则，加强对政府征地行为的规范和监督。通过源头控制，减少对耕地、林地、草地和湿地的违法侵占。 5.完善占补平衡制度，跳出为片面保证基本耕地面积而容忍甚至变相鼓励侵蚀林地、草地、湿地的窠臼，实现经济效益、社会效益和环境效益总体上的最大化。譬如，可以为占补平衡设置限制性或禁止性条件，防止将特别重要的林地、草地、湿地成为占补平衡的对象；还可以根据土地质量和生产能力的不同，将现有耕地进行分级，占补平衡必须按等级折算，以保证占补平衡更为科学和公平，防止占补平衡的滥用等等。 6.加强土地质量的保护，加强对土壤污染、水土流失、荒漠化、盐碱化、石漠化等土地环境问题的防治。譬如，建立土地开发利用的生态环境影响评价制度，确保土地资源的开发利用与生态环境相协调，实现可持续发展。 7.处理好土地资源同其他自然资源的关系，这一点特别重要。森林、草原、矿藏、水流等其他自然资源或出于地表，或被包裹在土地之中，在形态上虽然依附于土地资源而不能独立存在，但在功能上却有着独立于土地本身的重要意义。因此，在制度设计上，笔者以为，其他自然资源的权属不应当依附于土地资源，而应设立独立于土地的自然资源权属制度。如此一来，如何处理和协调好土地资源和其他自然资源以及其他自然资源相互之间的关系，将是不可避免的问题。 根据物权法原理，物权可分为主物权和从物权。①这种分类的意义主要有两点：一是主物权必须集中统一管理，从物权可以分别进行管理；二是在不动产登记顺序上，必须是主物权先登记，从物权后登记。一般来说，土地资源属于主物，其他自然资源应属于从物。这是因为，土地几乎是所有“物”的载体，其上的定着物、附着物，包括建筑物、构筑物、林木、野生动植物等相对于土地而言都是从物。所谓的地政统一管理，其核心就是地权的集中统一管理。在实践中，如果不区分主物权与从物权，实际上就是将地权这个主物权的集中统一管理分散到了从物权的自然资源管理部门，“以从代主”。例如，林权包括了林地，草权包括了草地（原），房权包括了房基地等等。这种混淆不动产权利客体的管理模式应当通过立法手段从根本上厘清理顺。换言之，林产权（即通常所讲的林权）的权利客体应是林木，而非林地；草产权（即通常所讲的草权）的权利客体是草本而非草地；房产权的权利客体是房屋、建筑物而非房基地、建筑地。实际上，只有地产权（即地权）的客体才是土地。林与地、草与地、房与地的关系在物权法上都应被视为从物与主物的关系。 然而，我国当前的现状是，林政管理不但管林木权也管林地权；农政管理不但管草本权也管草地权，不但管承包经营权也管耕地权；房政管理不但管房产权也管房地权。这样一来，该管地的不能管地，不该管地的又管着地，土地行政的地权管理便被分割殆尽，不能形成合力而实现统筹兼顾。如果不从物权法的物权分类中明确主物权与从物权的区别，并且在上位法中规定：土地物权的行政执法主体必须统一为县级以上人民政府的国土资源行政主管部门，那么国土资源管理中的土地行政管理将名存实亡，失去了统一管理的法律依据。 为此，建议以物权分类理论和生态系统管理理论为基础，对现有资源性资产法律中有关土地行政执法主体不合理的条文进行“物权化”和“生态化”的整理和修正。首先，必须有一个统一 护利用，国务院2010年正式批复实施了《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》，这是我国首个中长期林地保护利用规划。国家“十二五”规划首次确定了到2015年森林覆盖率达到21.66%、森林蓄积量达到143亿立方米的约束性指标。据最近消息，今后一个时期，我国将严格林地用途管制，实现森林面积占补平衡，通过生态自我修复和加大对石漠化沙化土地、工矿废弃地、生态重要区域的治理，有效补充林地数量，确保全国林地资源动态平衡、适度增长，未来10年，我国将增加林地1.2亿亩，林地红线目标定在46.8亿亩，林地占国土面积由目前的31.6%提高到32.5%。参见韩乐悟：《中国划定林地红线 目标10年内增1.2亿亩》，载《法制日报》2011年12月30日。 ① 关于主物权与从物权的分类，在物权法理论中通常用列举皮与毛的关系、锁与钥匙的关系来表述。 410 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的地政执法主体（国土资源管理部门），由其统一负责管理地权的登记发证。①其次，还必须认识到土地的生态功能属性，妥善处理好土地和它上面的自然资源的关系。一方面，对其他自然资源（如矿藏）行使开发利用的权利，必须先行获得土地资源管理部门的许可取得相应的土地权利（如临时土地使用权）。另一方面，对有关土地资源进行开发利用，也需先行征得有关自然资源（如森林、草原）监督管理部门的审批许可，并取得相应的自然资源权利（如采伐权）。 （三）加强《土地法》的配套性立法 土地和森林、草原、水体等自然要素是一个整体的生态系统，其他环境要素的数量或质量的改变必然影响到土地资源生态环境，最终或直接或间接地影响土地资源本身的质量和功能。为此，我们必须加强《土地法》的配套性立法，以实现对土地生态系统的宏观管理和一体化保护。 其一，必须按照《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》和《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》的要求，制定《土地规划法》。按照开发内容的不同，国土空间可分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按开发方式的不同，国土空间还可划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。我们应当以此为基础，通过制定科学的土地利用规划，来引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；从源头上扭转生态环境恶化的趋势，应对和减缓气候变化，合理利用和保护土地资源，实现可持续发展。 其二，及时制定《土地登记法》，建立统一的土地资源调查统计制度，由法定部门通过科学统计获取准确、可信的统计数据，改变我国地籍管理混乱的现状。 其三，尽快制定《土壤污染防治法》，加强土壤污染防治，尤其是重金属污染的防治。 （四）修改完善相关自然资源立法 《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等涉及土地资源利用和保护相关立法的关系,比如,在《土地法》出台后，其他一些相关法律有的应废止，有的应及时进行修订。 四、结语 土地资源是保障人类生存和发展最重要和最基础的自然资源之一。然而，土地资源的保护涉及耕地、林地、草地、湿地以及建设用地等功能多样的土地类型，因此，我们务必遵循基本的生态规律和经济原理，根据科学发展观的要求，运用高度的法律智慧，从立法、执法、司法和法律监督等方面进行系统性的法治建设。当前，我们亟需树立生态系统管理的思维，制定统一的《土地法》，对耕地、林地、草地、湿地以及建设用地进行一体化的管理和保护，以开创我国土地资源法律保护的新局面。 作者简介： 杨朝霞：男，环境法学博士，主要从事环境权、环境公益诉讼、动物福利、林权改革及生态保护等方面的研究。 ① 程烨：《土地管理立法、执法思考》，载《中国土地科学》2004年第1期。 411 |
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