杨朝霞:我国土地保护立法的反思及统一《土地法》的制定(二)
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损害政府形象。不改变土地登记管理混乱不堪的局面，不但会继续增加社会管理的成本，还会降低公共行政的效率，误国误民。 二、我国土地法律保护不足的根本原因：未树立生态系统管理的先进理念 所谓生态系统管理，是指在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制定适应性的管理（Adaptive management）策略，以恢复或维持生态系统整体性和可持续性。它包括生态系统和管理两个重要概念的集合。一方面，生态系统管理必须有明确的目标，它是由决策者最后确定的，但同时又具有可适应性，即可以根据实际情况进行修改。另一方面，生态系统管理是通过制定政策和具体的实践活动而实施的。生态系统管理的基础是要求人类对于生态系统中各成分间的相互作用和各种生态过程有科学的理解。这就是说，只有充分地了解生态系统的结构和功能，包括种种生态过程，并根据这些规律性和社会情况来制定政策法令和选择各种措施，才能把生态系统管理好。一般来说，生态系统管理有整体性原则、动态性原则、再生性原则、循环利用性原则、平衡性原则、多样性原则等基本原则。 造成我国土地资源上述问题的原因很多，但最根本的原因在于我国的土地资源法治建设没有树立生态系统管理的思维，没有按照其基本原则的要求，制定管理策略： （一）“占补平衡”制度违背生态系统管理之整体性、平衡性和多样性原则 正是由于没有树立土地是由耕地、林地、草地、湿地等构成的整体生态系统的意识，无视 ① 地面沉降的重灾区主要是长江三角洲地区、华北平原和汾渭盆地这三个区域。中国地质调查局公布的《华北平原地面沉降调查与监测综合研究》及《中国地下水资源与环境调查》显示：华北平原不同区域的沉降中心有连成一片的趋势；长江三角洲地区最近30多年累计沉降超过200毫米的面积近1万平方公里，占区域总面积的1/3。其中，上海市、江苏省的苏锡常三市开始出现地裂缝等地质灾害。 ② 史燕君、李柯达：《长三角成地面沉降重灾区 30年1/3面积下陷200mm》，载搜狐网（来源：国际金融报），http://news.sohu.com/20111124/n326741492.shtml，2012年2月26日访问。 ③ 唐佳蕾：《中央未来10年还将投入2000多亿用于退耕还林》，来源于中国网，http://business.sohu.com/20100818/n274300797.shtml，2012年2月25日访问。 ④ 程烨：《土地管理立法、执法思考》，载《中国土地科学》2004年第1期。 407 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 生态系统管理的整体性、平衡性和多样性原则，才不惜利用“占补平衡”制度牺牲林地、草地、湿地来填补耕地数量的减少。《土地管理法》第31条明确规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”也正是由于没有生态系统管理理念的指导，《土地管理法》基本被沦落为“耕地法”，只强调对耕地的利用和保护，而忽视了对林地、草地和湿地的保护等长远的问题。譬如，《土地管理法》专设一章共十二个条文来保护耕地，但只有第35条和第39条共两个条文原则性地提到了对土壤污染和生态破坏的防治问题。 （二）土地立法主体的多元化和部门化 受传统立法习惯的影响，不论是土地法律、行政法规还是地方土地法规，表面上看，由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。譬如，涉及土地方面的，一般由土地部门草拟；涉及房产方面的，由房管部门草拟；涉及城市规划方面的，由城建部门草拟；涉及林木林地的，由林业部门起草；涉及草原的，由农业部门起草。如此以来，土地立法主体就出现了多元化。 在有关土地立法的立场和标准上，不同的部门大多侧重于从各自不同的工作之需和经济利益出发，部门利己主义明显，全局观念缺乏。法律和行政法规都是如此，各个部门制定的行政规章就更不用说了。立法和执法标准的不一，引发了诸如土地多部门登记、违法批地占地现象盛行、狂炒地皮、灰色土地市场交易严重、地价混乱、开发区热与圈地热、土地交易秩序不规范等一系列问题，致使国有资产大量流失。总之，立法主体的多元化和部门化，使得法律法规之间的不统一和不协调，以及同层次的法律规范在内容上的标准不一和宽严失调。① （三）分散的土地资源管理体制违背生态系统管理之整体性原则 生态系统管理之整体性原则认为整个土地资源及附属其上的自然资源构成一个整体，各个环境要素之间总是进行着相互联系的物质循环和能量流动，为此有必要进行整体性的管理。然而，我国的土地立法由于未树立生态系统管理的理念，并未建成统一的土地资源管理体制，以至于建设用地、林地、草地、园地、耕地的管理各自为政，不仅不能掌握权威、统一、准确的地籍管理数据，在实践中还经常相互扯皮或互相推诿，不能握指成拳。 现行的国家森林法、草原法、农村土地承包经营法、土地管理法等，在规定土地行政执法的管辖权上，特别是土地的权利登记管辖上存在着明显的法律冲突，这就使得《土地管理法》第5条关于“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”的规定（包括县以上地方人民政府土地行政主管部门的土地管理职能）难以真正实施到位。例如《森林法》第3条规定，林产和地产两种不同的不动产都由林业主管部门管理，林地登记也由林业主管部门管辖。《草原法》第1条规定“草原由县级以上人民政府登记，核发使用权证、确认草原使用权”，但是该法第48条又规定“退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书”。草原似乎既包括草产又包括地产（草地）两种不动产，在同一部法律中关于草原登记的管辖机关都不同，先是政府后是草原行政主管部门。然而，问题是，事实上草地的产权管理在农业部门。再如，《农村土地承包经营法》第2条规定“农村土地的地类包括耕地、林地、草地”（这里没有用草原而用草地），该法第23条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。” 可见，当前土地权属的行政管理由多个行政主管部门执法管辖，每一个部门都有法律依据。尽管《土地管理法》明确规定国土资源部门对地政实行统一管理，但是在部门之间的法律发生冲突的条件下，其职能难以到位，客观上造成了很难走出执法不严的困境。这种影响如果不克服，将会长期损害土地依法行政的成本和效率。② （四）顾此失彼的土地利用和保护政策违背生态系统管理之整体性、动态性和平衡性原则 按照生态系统管理的要求，国家在制定土地利用和保护政策时，要对各种类型土地的总量、功能及需求度进行宏观上的把握，制定科学合理的配置比例，从而使土地资源的耕地供给、生 ① 严金明：《土地立法与<土地管理法>修订探讨》,载《中国土地科学》2004年第1期。 ② 程烨：《土地管理立法、执法思考》，载《中国土地科学》2004年第1期。 408 可持续发展·环境保护·防灾减灾 态服务供给能够实现总量上的平衡，而不能任意扩大一种类型的土地而缩减另一种类型的土地。然而，我国由于没有树立生态系统管理的理念，并未对耕地、林地、草地、湿地的开发、利用和保护进行统筹安排，致使土地政策经常出现顾此失、彼前后矛盾并造成资源浪费的现象。 （五）只重视土地面积而忽视土地质量的土地保护政策违背生态系统管理的再生性原则 生态系统管理理念认为，土地资源本质上属于一种总体面积基本固定的可再生的自然资源。换言之，土地总量并不会减少，只会在不同类型的土地资源之间有着你多我少、你少我多的动态变动。因此，我们只要保持不同类型土地资源的适当比例即可实现土地资源功能的正常发挥。不过，这一状态的实现和维持有一潜在的前提，即各种类型的土地资源本身的质量良好，能正常发挥其功能。然而，环境污染和生态破坏的发生，势必损害土地的质量。为此，我们必须高度重视土壤环境污染和土地生态破坏的防治工作。就前述问题来看，我国由于没有树立生态系统管理的理念，才忽略甚至违背土地资源的再生性原则，只重视对耕地数量的保护，忽略对耕地质量的保护。事实上，如果不重视土壤环境污染和生态破坏的防治，即使费尽心力在总量上守住了18亿亩耕地的“红线”，也可能毫无意义或者意义大打折扣。 三、制定统一的《土地法》：对土地资源进行一体化保护 从生态学的角度看，土地及其在地表和地下的森林、草原、动物、水体等环境要素共同构成整体的生态系统。特定时空条件下的土地生态系统具有特殊的结构和功能，在利用和保护土地资源时，一定要把土地放到整个生态系统中去考虑，不能孤立和分散地进行。为此，建议对我国土地资源立法进行重大变革： （一）借鉴台湾等外域经验，根据生态系统管理的要求，制定统一的《土地法》 要改变我国土地资源利用和保护当前所面临的严重困境，必须转变立法观念，树立生态系统管理的理念，修订现行的《土地管理法》为统一的《土地法》，对耕地、林地、草地、园地、湿地的利用和保护进行统筹安排和统一管理。 事实上，其他国家和地区早已有这样的立法先例。譬如，我国台湾地区在2000年就制定了涵盖耕地、林地、草地和湿地的统一《土地法》，值得我们关注和学习。譬如，该法第2条规定：“土地依其使用，分为左列各类：第一类 建筑用地，如住宅、官署、机关、学校、工厂、仓库、公园、娱乐场、会所、祠庙、教堂、城堞、军营、炮台、船埠、码头、飞机基地、坟场等属之。第二类 直接生产用地，如农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、矿地、盐地、水源地、池塘等属之。第三类 交通水利用地，如道路、沟渠、水道、湖泊、港湾、海岸、堤堰等属之。第四类 其它土地，如沙漠、雪山等属之。前项各类土地，得再分目。”另外，该法第14条还规定，下列“土地不得为私有：一 海岸一定限度内之土地。二 天然形成之湖泽而为公共需用者，其沿岸一定限度内之土地。三 可通运之水道及其沿岸一定限度内之土地。四 城镇区域内水道湖泽及其沿岸一定限度内之土地。五 公共交通道路。六 矿泉地。七 瀑布地。八 公共需用之水源地。九 名胜古迹。一○ 其它法律禁止私有之土地。前项土地已成为私有者，得依法征收之。”我们应当在借鉴他们经验的基础上，结合大陆的具体实践，及时修订我国的《土地管理法》为统一的《土地法》。 （二）制定统一《土地法》须特别强调的地方 统一《土地法》的制定，需特别强调以下几点： 1.提高对土地生态服务功能的认识，重视和加强对土地其他生态服务功能的保护。根据联合国《千年生态系统评估报告》①对生态系统服务功能的科学揭示，土地除了具有熟知的供给功能（如生产粮食）之外，还具有重要的支持功能，譬如为森林、草原、水体等生态因子的存在提供空间载体，为野生动植物的生长繁殖提供场所和营养。然而，土地的生态支持功能及其保护长期遭到忽视，我们必须从根本上扭转这一局面。 2.将土地分为农耕用地、建设用地、资源用地和生态用地等基本类型，综合考虑粮食安全、林草供给和生态安全等多重利益，对全国土地进行生态化的系统管理。譬如，通过制定“耕地红线”和“生态红线”，对农耕用地和生态用地进行总量控制，防止土地政策的顾此失彼和反复多变②。当前，除了继续强化对耕地的保护外，还需特别加强对具有重大资源供给功能（如生产林、 ① 参见赵士洞、赖鹏飞：《千年生态系统评估报告》，中国环境科学出版社2007年版。 ② 国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。事实上，为统筹林地资源的保 409 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 草、 |
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