时 军 周富荣 :我国环境公益诉讼的实现路径选择(二)
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卸的责任，当然也应当有在环境公共利益遭到破坏后获得救济的权利。而公民个人作为社会最基本的组成分子当然应当享有提起环境公益诉讼的权利。公民个人作为环境侵害的最直接受害者，对环境状况最为敏感，环境公益诉讼中如果没有公民的参与将会丧失其制度价值。⑤ 在对《民事诉讼法》“直接利害关系”和《行政诉讼法》“法律上的利害关系”限制的突破后，根据《民事诉讼法》第49条⑥、第108条和《行政诉讼法》第2条的明确规定，“公民”即可以作为原告提起环境公益诉讼。而且根据我国《宪法》第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。环境是人类生存和发展的物质基础，是人类的共同财产。缩小到一个国家的范围内，环境就是全体公民的共有财产，国家享有管理国家事务的权力，公民享有管理环境事务的权利。公民参与管理环境事务的权利是宪法赋予的，是不得侵犯的，不得以任何理由剥夺此项权利。 （二）法人或其他组织 除了公民，“法人”及“其他组织”也是诉讼中的重要主体。根据民法通则的规定，“法人”可以划分为“企业法人”和“机关、事业单位和社会团体法人等非企业法人”。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，相关的法律规定仅仅明确了“法人”而没有明确指出是哪类法人，由此可以推断出，法人其实除了包括企业法人外，还包括国家机关以及社会团体法人等。而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条规定，其他组织是指“合法成立、有一定的 ① 吴胜亮：《环境公益诉讼冷思考》，湖南大学硕士论文，2008年。 ② 徐祥民、纪晓昕：《现行司法制度下法院受理环境公益诉讼的权能》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第5期。 ③ 邓小云：《“利益关联”原则批判——关于原告资格的思考》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期。 ④ 李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，载《河北法学》2010年第1期。 ⑤ 祝芬：《我国环境公益诉讼原告资格研究》，中国政法大学硕士学位论文，2009年。 ⑥ 《民事诉讼法》第49条：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。 273 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。无论是法人还是其他组织，都是以一种组织的形式存在。它们的活动是在其章程或者目标的指导下进行的，不同的法人或者组织按照其章程或者目标进行着不同的活动，其在社会中担负的职责、发挥的作用也不尽相同。笔者认为，根据法律的相关规定以及各法人或者其他组织的职责设定或者章程目标等，可以确定以下主体作为环境公益诉讼的原告： （三）检察机关 检察机关的性质与职责表明检察机关具有社会公共利益代言人的身份。《宪法》第129条①规定确认了检察院法律监督机关的性质，《人民检察院组织法》开篇也指出了检察机关国家法律监督机关的性质②。根据这些法律的规定，在我国的法律体系中人民检察院的职责定位是法律监督部门。检察机关的法律监督的形式分为两部分。一部分是是对相关法律适用的监督，如《民事诉讼法》第14条③、第15条④，《行政诉讼法》第10条⑤、第64条⑥对检察机关对于诉讼程序的合法性监督进行了明确的规定。 另一部分则是公诉权的行使。“监督权与诉讼权是内在统一的，诉讼权产生的前提基础是作为程序性权利的监督权，监督权得以实现的具体途径和手段之一是通过诉讼权。”⑦公诉是检察机关为维护国家利益和社会公共利益，代表国家向法院提起起诉并出庭支持其主张而行使的权力。公诉权的行使是在公共利益的基础上实现的，而公共利益并非局限于刑事方面，因此公诉权也就不应当局限于刑事诉讼。正如有些学者所言：“公诉权理应包括刑事公诉权、行政公诉权和民事公诉权” ⑧。检察机关代表国家以起诉的方式来维护公共利益，既是维护国家利益和社会利益不受侵犯的需要，也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要⑨有学者指出，在我国检察机关的公诉权仅仅是指对刑事犯罪的公诉权。《人民检察院组织法》对检察院进行刑事公诉进行了较为详细的规定。但是这并不能否认检察院所应该拥有的民事公诉权和行政公诉权。首先，关于检察院的法律监督职能，在《宪法》和《人民检察院组织法》的总则部分进行了定位，也就是说，其基本职责就是法律监督，但是并未对法律监督的范畴进行进一步的细分。《人民检察院组织法》在法条中的规定大部分涉及的是刑事公诉的情况，还涉及到抗诉和提起审判监督程序的内容。虽然在一定程度上明确了法律监督的相关内容，但是并不能因此就判断检察院法律监督范围仅仅包括这些内容。如《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条都提到了对于诉讼程序的法律监督，但是在《人民检察院组织法》中并未得到体现，因此可以得出结论，如果仅仅因为《检察院组织法》的规定，就限定检察院的职责只限定于公诉权是不合理的。其次，《人民检察院组织法》中指出检察院行使法律监督的重要目的之一就是“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。保护公共利益是检察院的重要职责之一，环境公共利益当然也应当成为检察院提起公诉的重要诉求。现行的《人民检察院组织法》于1979年通过，于1983年修订，在其制定和修订的时代，环境公共利益并未受到人们的广泛关注，因此，对于环境公诉的考虑存在缺失。从保护环境公共利益的角度出发，当环境公共利益受到损害或者被侵害之虞，应当赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，或者说，检察机关的职责也决定了其应当作为环境公益诉讼的原告提起公诉。⑩ 虽然现阶段，我国的相关法律并没有确认检察机关的环境公益诉讼的原告资格。但是，为了保护环境公共利益，实现社会的全面、可持续发展，不少检察机关已经开始积极探索环境公益诉讼之路。目前，在我国的环境公益诉讼探索实践中，检察机关都是作为环境公益诉讼的重要原告。 ① 《宪法》第129条：中华人民共和国人民检察院是我国的法律监督机关。 ② 《人民检察院法》第4条：人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。 ③ 《民事诉讼法》第14条：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。 ④ 《民事诉讼法》第15条：机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或个人向人民法院起诉。 ⑤ 《行政诉讼法》第10条：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 ⑥ 《行政诉讼法》第64条：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。 ⑦ 仲艳：《我国检察机关提起环境公益诉讼的理论探析》，山东大学硕士学位论文，2007年。 ⑧ 孙谦：《检察论丛》，法律出版社2004年版，第98页。 ⑨ 参见陈阳：《检察机关提起环境公益诉讼原告资格及其限制》，山东人民出版社2009年版，第57页。 ⑩ 参见徐祥民、胡中华、梅宏等著：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社2009年版，第268-269页。 274 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （四）环境行政部门 根据《宪法》第9条和第26条的规定，国家享有自然资源的所有权，国家代表全体公民行使环境管理权，承担保护环境和自然资源的义务。“环境行政机关就是专门设立的代表国家行使日常的环境监督权的行政机关。”①环境行政部门的职责就在于对环境公共利益的保护，基于对于环境公共利益的责任，可以提起环境公益诉讼。 但是有些学者对此提出反对意见，认为环境行政部门是代表国家行使环境管理职权的行政部门，它不仅仅拥有环境监管的职权，还拥有对破坏环境行为的行政处罚等相关权力，如果环境公益受损，尤其是行政管辖范围内的环境公益受损，环保行政部门只需要依职权对相关的环境破坏行为进行行处处理即可，并不需要以诉讼的方式对相关破坏环境的行为进行救济。②这种观点忽视了环境行政机关依法行政的理论，即对于在法律规定限度内的环境行为，环境行政机关是无法依据行政权对其采取行政手段的。而环境公共利益的损害并非完全是由于相关主体的违法行为而导致的，一些依照法律的规定而进行的行为同样可能产生对环境的损害或者造成对环境公共利益的破坏。对于这些行为，环境行政机关是没有法律依据对其进行行政处理的。另一方面，政府部门自身的能力也是有限的，但环境公益却具有多方面性和多层次性，需要多元化的保护和救济机制，单纯依靠环保行政部门的行政力量是无法实现对环境公共利益的有效保护的。③因此，虽然行政机关拥有对环境进行行政管理的权力，但是仍然需要以司法方式作为其保护环境公共利益的重要补充，以实现对环境更加全面的保护。 对于环境行政部门作为环境公益诉讼的原告，我国的一些法律已经做出了一些实践。比如，《海洋环境保护法》第90条规定，对于破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由行使海洋环境监督管理权的部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。虽然《海洋环境保护法》的这条规定并未明确提到环境公益的概念，但已经明确授权海洋监督管理部门代表国家提起环境公益诉讼。2010年7月，最高人民法院下发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》规定法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为，”为环境行政部门提起环境公益诉讼提供了一定的依据。 （五）环保团体 环保团体获得环境公益诉讼原告资格是由其环境保护的宗旨决定的。目前中国设立的环保团体的性质比较复杂，有一部分是法人性质，也有一部分属于不具有法人性质的其他组织。但是无论环保团体以何种形式存在，它们都是以保护环境公益为其活动宗旨，环境保护就是它们存在的目的和意义。而环保团体保护环境的手段是多样化的，包括向普通公众进行环保保护宣传、对相关部门的环境行政行为进行监督、对破坏环境行为进行披露等。但是由于环保社团的民间性，它并没有对破坏环境的行为采取直接措施的权力，而环境公益诉讼正是弥补了这一不足，为环保社团提供直接面对环境破坏行为的机会，有效地实现环境保护的目的。 一方面，环保社团的设立宗旨决定着它对环境问题有着较高的关注度。环保社团的设立初衷就在于保护环境，因此它能够更加专注于环境保护的各项事宜，从而能够更好地督促国家相关机关履行环境保护的职权，监督排污企业的排污状况，从而能够更加准确地把握相关的环境破坏信息，以为环境公益诉讼提供更为有利的证据支持。另一方面，环保社团的组织性决定着它有更强的实力参加环境公益诉讼。环保社团是一个组织严密的组织，它一般拥有一定数量的环境保护专业技术人员、较高的技术水平和较强的社会影响力，能够克服公民在环境公益诉讼中出现的取证困难、诉讼力量不足等问题。④此外，环境保护的实践证明，无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中，环保团体都发挥了不可替代的作用。⑤在国务院于1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》中也强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作”⑥。 ① 徐祥民、胡中华、梅宏等著：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社2009年版，第272页。 ② 参见韩静：《论我国环境公益诉讼的适格原告》，载《政法学刊》2006年第6期。 ③ 参见杨朝霞：《论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用&m |
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