贺卓玥 冯 涧:论我国旱灾防治立法体系的完善
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1129 China Environmental and Resources Law Society 论我国旱灾防治立法体系的完善 玥贺卓冯 涧 （昆明理工大学法学院，昆明650500） 摘要：近年来，我国极端干旱事件频发，虽然已有干旱防治的相关法律，但在现实的抗旱工作中，并没有取得很好的抗旱效果，究其原因是我国在干旱减灾管理和法律建设方面存在不足。因此，为了顺应旱灾防治的客观要求，应及早针对我国目前干旱防治法制工作中的弱点，完善我国旱灾防治立法体系。 关键词：旱灾；法制体系；完善 一、问题的提出 干旱作为我国主要的自然灾害之一，不仅会影响工农业的生产和城乡居民的生活用水安全，严重时甚至会对生态环境产生重大危害，威胁人类生存，影响经济社会的可持续发展。由于特殊环境条件，旱灾对我国经济社会发展的制约作用仍然十分突出。据统计，自2008年11月以来，北京、天津、安徽等地区降雨量较常年同期偏少五至八成，山西、山东、河北等地区降雨量较常年同期偏少八成以上。尤其是自2010年以来，西南地区连续遭遇干旱，云南、贵州、广西、重庆、四川5省区连续三年降雨量远远少于常年同期降雨量。 西南地区的特大干旱，呈现出受灾人口多、干旱面积大、影响程度深、持续时间长的特点，严重破坏农业生产，造成众多中小河流断流、水库干涸。以受灾最严重的云南为例，2012年云南省90个监测站出现气象干旱，120多条中小河流断流，400多座小型水库和坝塘干涸。截止2012年2月16日，持续干旱已造成云南13州市91个县（市、区）631.83万人受灾，饮水困难人口242.76万人，其中生活困难需政府救助人口231.38万人，饮水困难大牲畜155.45万头。根据云南省农业厅的数据显示，截止2012年2月，云南省农作物因干旱受灾达到559.9万亩，成灾203.7万亩，绝收32.4万亩，造成种植业直接经济损失超过6亿元人民币。[1] 鉴于当代旱灾对生态环境安全存在严重破坏和巨大威胁，各国普遍重视采用多种措施对旱灾进行防治。在诸多措施手段中，法律手段最为有效，它通过构建法律体系，强化法制保障机制，规范政府主导下的旱灾防治行为，确保旱灾应急管理与减灾行动有序进行。随着我国工业的不断发展，我国干旱缺水情况越来越严重，极端干旱事件频发，波及的区域越来越广，造成的经济损失和生态问题也越来越严重，这对我国的旱灾防治法制建设提出了严峻的挑战。 二、我国旱灾防治法制建设的现状 （一）我国旱灾防治法制建设的成就 我国现行的旱灾防治法律主要体现于一些水法律、法规中，主要包括全国人大及其常委会颁布的水法律、国务院制定的水行政法规、部门规章制度和地方性水法规，涉及的内容有水资源开发利用和保护、水污染防治、水产业政策、防汛与抗旱、水土保持、工程管理与保护、水利经营管理、执法监督管理等方面，旱灾防治是其中的一个方面。 2009年2月26日，《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》）公布，为解决当前抗旱工作中存在的问题和矛盾提供了法律依据。《抗旱条例》的颁布实施，为进一步做好抗旱减灾工作，推进抗旱事业的健康发展发生了非常重要的作用，标志着抗旱减灾工作步入了规范管理、有法可依的新阶段，它填补了我国抗旱立法中的空白。这对新时期我国的抗旱减灾事业的发展具有重要的现实意义和深远的影响，是我国水利建设特别是旱灾防治的一件大事。 因此，到目前为止，我国已从监测预警体系、应急救援体系、社会管理体系、防灾教育体系、政策法规体系等入手，形成了具有中国特色的干旱减灾模式，并取得了一定的成功，为应对旱灾带来的各种危机，依法有效实施风险管理，提供了一定的法律保障。 （二）我国旱灾防治法制建设的不足 《抗旱条例》是根据《水法》制定的，但是作为水法规体系中基本法的《水法》面对抗旱工作仅有原则性规定，缺乏系统性和可操作性，难免表现出法律规范之间的不协调性。以应急性行政立法为主，虽然确保了又行政机关应急处理突发事件的特点，但由于缺少上位基本法的控制，大大降 [1] 数据来源于中国新闻网，http://www.chinanews.com/fz/2012/02-21/3683700.shtml，最后浏览于2012年5月18日. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 低了处理突发时间的协作与合力，削弱了危机处理能力。 《水法》作为水法规体系中的上位基本法，本应起“龙头”作用，但是在面对急需解决的现实问题时却表现得束手无策。虽然《抗旱条例》的颁布施行是对其的有益补充和完善，但是其自身的缺陷仍然不容忽视。一部法律的价值在于能得到有效实施，而若无法应对实践中不断出现的问题则无异于“一张写满文字的纸”。 旱灾的发生无外乎自然原因和人为原因。对于自然原因，《水法》没有规定风险预防机制和应急管理体制；而对于人为原因，《水法》更是缺乏具体的实施细则，过于原则和抽象的规定已经不能适应多变的公共应急法制社会的需要。在旱灾发生时，更多的需要具体详尽而且到位的法律规定予以先行保障，以便做到有法可依，而不是类似“节约用水”之类口号式的倡导。现代社会需要“行动”的法律而不是只会“口号”的法律。只有法律提供出具体的行为模式，公众才会知道该怎样去做，也就是要让公众对法律知晓和认同，进而适应和配合。这样才能让法律规范充分发挥出应有的保障作用。 三、美国旱灾防治立法比较研究 美国是一个干旱频发国家，每年干旱造成的经济损失达60～80亿美元，因此，美国政府常年来努力缓解干旱造成的影响，特别是针对持续性破坏性的干旱，建立了一系列旱灾减灾措施，美国的抗旱计划取得了相当大的发展。 （一）美国的主要做法 美国经过长时间实践探索，形成了较为完备的干旱管理政策和法规体系，相关机构设置比较健全，职责分工相对明确。 1. 健全法律法规。20世纪70年代以来，美国政府对水资源的开发利用思路进行了调整，加强了水的立法管理。促使水资源利用从外延式开发向提高水资源利用效率转变。且加强了水资源保护。对各种水用户都提出了明确的法律要求，如：1970年国会通过了《环境保护法》主要涉及植被和水源的保护问题，1978年颁布《未来的水政策》，1995年通过《水质法》，1997年通过《土壤和资源保护法》，将包括对水资源在内的资源环境保护措施进一步细化。1998年通过《国家干旱政策法》，该法声明国家鼓励基于预防和减灾来减少应急救灾费用的国家干旱政策，并承认国家目前没有持久的、综合性的国家政策使联邦政府在减少干旱影响方面承担其应有的角色。2002 年通过《国家干旱预防法》，确立了基于预防和减灾的国家干旱管理政策，批准设立了联邦干旱管理机构并明确了其协调管理相关联邦援助的责任。上述立法行为为美国干旱防灾减灾提供了法律依据，有效地加强了水资源保护，提高了水资源利用效率。此外，联邦政府、州政府及地方政府也制定了相关法规，对水资源的流通、分配、供给及保护等环节进行严格规范，为干旱管理提供了法律保障。 2. 政策资金支持。在资金支持方面，财政、贷款、期货、保险、债券等多种手段综合运用，注重多方融资，为干旱管理提供资金保障。比如：与干旱有关的美国农业补贴主要包括：灾害补贴、作物保险补贴、农业资源保护和保护性利用补贴、土地休耕保护补贴、资源保育补贴，还包括2003年农业援助法案中的作物灾害计划、牲畜补偿计划和牲畜援助计划三种农业补贴。补贴数额巨大，1996～2005年美国补贴作物保险的赔偿金额超过100亿美元。从1988年开始抗旱费用为300亿美元。通过财政补贴、向私营保险公司提供再保险、发行农业自然灾害债券等方式，有效地降低和分散了巨灾风险，保障了农作物保险制度的平稳进行。 3. 实行干旱管理计划。美国的干旱管理计划呈自上而下逐步完善的模式。在过去20年，美国的抗旱计划取得了相当大的发展。从1982年只有科罗拉多、纽约和南达科他三个州建立了完整的抗旱计划，到目前为止，已有30多个州建立了抗旱计划。美国的干旱计划在当地、州、地区和部落政府内都普遍采用，各级政府普遍采纳干旱预防计划来减少干旱风险，虽然根据各州的实际情况制定的干旱管理计划有所差异，但是所有的干旱计划都包含三个主要元素：监测和早期预警、风险分析、减灾和应变。这一计划，主要是在干旱管理过程中，根据干旱指数、降水、径流、水库蓄水、地下水水位等指标分级启动相关预案和措施，一般分为关注、警告、危机等阶段。各个阶段关于水源管理保护、水资源分配、调度规程、应急措施、节水目标、预算支出等都规定比较详细，具有较强的指导性和可操作性。 （二）对中国的启示 美国在长期的抗旱过程中形成了一系列较为完善的干旱减灾体系，这些经验可以为中国提供很好的启示。 113 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 1. 注重风险管理。干旱往往呈现出持续时间长、受灾人口多、影响范围广、受灾程度深、抗击难度大的特点，产生发展速度比较缓慢，具有一定的隐蔽性。传统的危机管理一般是在危机产生后采取一系列应急措施进行止损和补救，即所谓的事后应对。危机管理模式虽然能够起到一定的抗旱减灾作用，但由于疏于灾前风险防范和防灾减灾系统筹备，致使诸多临时性抗灾计划不能有效履行。此外，因为缺乏长远的、全局性的战略部署，容易导致“从一个灾害到另一个灾害“的低效抗灾路径。为了减轻旱灾给经济、社会和环境带来的负面影响，应当进一步完善干旱预报和早期预警机制，为制定合适的减灾措施提供科学依据，并进一步完善风险防范预案制定，实施动态管理，增加预案的针对性、可操作性和权威性。 2. 完善法律法规。美国很早就开始了依法管水、依法治水的干旱防治办法。美国的很多联邦、州及地方制定了一系列包含干旱预防应对、水资源管理、环境保护、水排放、地下水开采方面的法规，明确规定了各方的权利和责任，有效促进了水资源保护，提高了水资源利用效率。并通过一系列的立法解决了各联邦层涉水部门的职能划分问题。使各部门、机构之间的职能划分清晰明了，因此在实践中的交流沟通与合作更加顺畅高效。以色列通过立法方式明确规定生态环境用水权和其他相关权利，为保证生态环境用水提供了坚实的法律基础。通过立法手段使预防、应对干旱计划及有关措施制度化和规范化，以保证其约束力和执行力。 3. 市场机制发挥作用。美国在水资源的分配与管理方面充分发挥了市场的基础作用。水价格的形成、水资源的配置、供需的衔接都是通过市场机制的调节和控制。以色列的经济手段也得到广泛应用，包括设立复杂的价格体系、用水和污水处理收费体系、财政支持体系、水权交易体系，以及鼓励私人机构的参与等。例如，以色列的自取水收费不是基于供水成本而征收，而是反映水的稀缺价值，这大大减少了对水的浪费现象，城市和工业消费则采取累进税方法，以鼓励节水。 4. 丰富财政保险手段。美国的补贴政策多种多样，投放了大量资金，大大增强了农业抗御旱灾的能力。其中与干旱有关的美国农业补贴主要包括：灾害补贴、作物保险补贴、农业资源保护和保护性利用补贴、土地休耕保护补贴、资源保育补贴，还包括2003年农业援助法案中的作物灾害计划、牲畜补偿计划和牲畜援助计划三种农业补贴。美国政府立法明确政府有提供保险补贴的义务，并综合运用再保险、发行债券等手段，形成了一个完备的灾害风险分散承担体系，对于减轻因自然灾害给农业造成的损失起到了至关重要的作用。 四、完善我国旱灾防治法制的基本构想 在自然灾害面前，虽然我们无力阻止其发生，但是我们可以在防灾、减灾方面做的更为出色，以期将灾害损失降到最低，特别是在旱灾这种具有长期性、经常性灾害的面前。虽然，我国在防治旱灾方面，已经有了相关的法律法规，但是在实际运行过程中，这些法律、法规并不能取得良好的效果，归根结底，还是因为这些法律、法规的有效性不足。鉴于此，笔者认为，应当借鉴国外相关经验，从以下几点完善我国旱灾防治法制体系： （一）完善旱灾防治的立法体系 旱灾防治法制体系是个复杂的系统，需要理顺的关系很多，包括立法的目的、相关部门的工作任务、防灾部门之间的内外部关系等等，以期形成一个合理的和符合可持续发展的综合保障规范机制。因此，在旱灾防治法中，应当包括但不限于包括以下两个方面，其一是防灾部门的设置及其职责的明确，其二是旱灾防治、减灾的相关制度。 （二）在《水法》中完善旱灾防治的相关制度 1. 确立旱灾综合风险管理制度。旱灾综合风险管理制度，也就是要强调在旱灾发生前的监测和预警，通过系统性的、明确性的措施防灾、减灾。各地根据其自身的地理因素，结合不同的旱灾发生诱因，有针对性的进行监测、预警，向领导人员提供更具参考性的决策信息。这些诱因包括气候、水源、用水等，并以此来确定调水、限水等措施。在《水法》中明确旱灾风险管理对于及时采取预防措施、降低旱灾损失有着极为重要的意义。 2. 在水法中明晰水权制度。我国的人均水资源低于国际平均水平，而且分布不均。因此，在水资源短缺问题上，特别是在出现大范围、深程度旱灾的情况下，调水将成为重要的手段。而调水问题又涉及到水资源所有权、水资源市场等问题，而在这些问题中，水权问题又是极为核心的一个问题。 虽然在新修订的《水法》中，涉及到了有关水权的内容，比如取水许可制度等等，但是，这些制度还只是水资源使用、收益权等进行转让的一个前提，而就水权本身而言，涉及的并不多。对于 1131 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 水权的性质、内容、转让与否都无明确的规定，在实践中也未得到检验。因此，应当在《水法》中明晰产权制度。 3. 增加对“三农”用水管理的专章规定。我国旱灾分布的明显特点是以粮食主产区为主要受灾地区。粮食安全涉及到人民生活、社会稳定乃至国家安全。据统计，目前全国一半以上的耕地没有水利设施，由于投入不足，我国农业整体还是“靠天吃饭”。都说水利是农业的命脉，由于历史欠账多、投入不足，一些水利设施多年运行老化失修，或是山塘废弃，有水留不住；或是渠道淤积，有水引不来。这些薄弱的水利设施，在抗旱中成了摆设。一旦遇到大旱，只能靠临时调动大量的抽水机来抽水浇地，或靠水车拉水灌溉，往往要消耗大量的人力、财力，捉襟见肘。因此，解决好农业、农村、农民用水问题，改变靠天吃饭的被动落后农业耕作现状，不仅能有效防御旱灾减少损失，更是水法不应或缺的重要一部分。 对“三农”用水管理做出专章规定的好处在于，法律上的侧重可以有效带动政策上的倾斜和资金上的加大投入。如果说旱灾的发生是人类无法避免和阻拦的，那么当灾难过后还不知亡羊补牢，那就是国家和政府的人为之过了。“三农”问题内容涉及广泛，涵盖了政治、经济、社会以及法制等各个方面，哪一个环节没有考虑周全，就会牵一发而动全身，一出问题就不是小问题。因此，在法律规定中对其予以侧重，不仅体现出其重要地位和程度，更能引起足够重视，从而加快解决包括旱灾等一系列问题的速度，提高法律的实施效率和执行率。如此而来，可以说是水法规体系和“三农”的双赢结果。（干旱背景下水法之缺陷及完善） （三）行政机关与司法机关的联动 行政执法机关与司法机关都有其自身的职权，应不断完善行政机关与司法机关的权力这是毫无疑问的。但是，仅仅依靠行政执法机关，是不能够完全解决问题的，比如手段单一，容易激化社会矛盾，在政府、社会、公民三者之间难以形成合力。这时，就需要行政机关与司法机关的联动，而且这种联动应当包括行政机关内部的联动（比如防灾部门与财政、农业、水利等部门的联动）、司法机关内部的联动（比如法院与检察院、公安机关的联动）以及行政机关与司法机关之间的联动。最后一个方面的联动更为重要。 参考文献： [1]黄锡生．水权制度研究[M]．北京：科学出版社，2005． [2]汪劲．环境法律的理念与价值追求[M]．北京：法律出版社，2000． [3]汪劲．中国环境法原理[M]．北京：北京大学出版社，2000． [4]王浩，杨小柳．中国水资源态势分析与预测．中国农业水危机对策研究[M]．北京：中国农业科技出版社，1998． [5]陈雷．学习贯彻抗旱条例促进抗旱事业发展[J]．中国水利，2009（06）． [6]吕忠梅．中国需要环境基本法[J]．法学研究，2004（6）． [7]吕忠梅．环境资源法视野下的新《水法》[J]．法学研究，2003（4）． [8]姜文来．中国21世纪水资源安全对策研究[J]．水科学进展，2001（1）． [9]史培军．三论灾害研究的理论与实践[J] ．自然灾害学报，2002，11（3） [10]黄磊．气候变化与中国极端天气气候事件．环境绿皮书中国环境的危机与转机（2008）．社会科学文献出版社，2008． [11]陈雷．严格水资源管理保障可持续发展[N]．人民日报，2010-03-22． Abstract: Recently, Extreme drought events happened frequently in China. Although there are some drought-resisting laws, we didn’t get good effect in drought resisting. Because, in our country drought disaster alleviation management and the legal construction are deficient. Therefore, in order to meet the objective requirement of the drought prevention and control, we should perfect our country's drought prevention legislation system as soon as possible, in view of the current drought prevention and control work of weakness. Key words: combating drought; water resources; drought; emergency management 作者简介：贺卓玥（1987- ），女，江西吉安人，昆明理工大学法学院2010级法学硕士研究生。 冯涧（1988- ），男，安徽桐城人，昆明理工大学法学院2010级法学硕士研究生。 113 2 |
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