宋志国 余 俊:《环境保护法》修改所要解决的问题刍议∗(二)
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应留有环保部门和地方政府进一步立法的空间。只有构建一部以政府为核心、各政府部门、社会团体、普通公民都能参与的多中心治理的环境基本法律框架，困扰环境治理的各部门利益争夺问题才有可能解决。 建议二：通过修法明确地方政府环境监管的权责范围 国家启动环境保护法的修改，为创新环境管理体制提供了机会，地方政府应积极参与，谋求在国家法律框架下理清与中央环境主管部门的环保权责关系。地方政府需要规划地方经济、政治、社会、生态和文化发展的全局，所以应具有执行国家环境保护基本法律的综合协调执法权力，中央环境主管部门不能替代地方政府的环保职责。但地方政府不能脱离环境主管部门的监管，上级政府的 [6] 周珂.环境保护法修改应具历史责任感[N]. 法制日报,2011- 11- 29 961 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境保护主管部门应具有依法对下级地方政府的协调执法情况进行监督的权力，甚至可以启动对地方政府的问责机制。因此，修改的环境保护法应理顺环境保护主管部门与地方政府的关系，“条条”与“块块”的环保权责应通过法律明确。“条条”以环保执法监督为主，“块块”以环保执法协调为主。笔者建议：《环境保护法》第六条是否可改为：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和蔼个人进行检举和控告。对环境保护工作实行政府统一领导、各主管部门分工负责、全社会共同参与的管理体制。”同时，在《环境保护法》第三十九条规定的基础上添加：“上级政府的环境保护主管部门依法对下级地方政府的协调执法进行监督。” 建议三：环境影响评价中应有法律专家意见 环境保护法不能是被保护法，而应该是权利法。现行的环境保护法为什么常被单行法律或地方性法规架空，其中重要原因就是没有建立对行政部门的责任追究机制，忽略了公众的环境权益对政府权力的制约。因此，这次环境保护法的修改不能只考虑怎样增强增大环境执法部门的处罚权力，而应该在维护公众环境权益、明确行政部门的目标责任制方面做好文章。当前，环境责任事故的屡屡发生，虽然有公众法律意识淡薄、企业片面追求经济效益等因素的影响，但行政部门不依法办事、规划失当应是其中的重要因素。要从源头上防范生态危机，修改的环境保护法就应规定行政部门的目标责任制。责任型、法治型政府是现代民主法治的基本价值理念，修改的环境保护法应体现这一价值追求。修法时立法机构应慎重对待专家学者们建议的“理想化”修改思路，将“公民环境权”、“政策环评”等内容应该纳入进去。在人们还不清楚修改后的环境保护法的实施效果之前，为什么我们一定要拒绝一部至少形式上可观的环境保护法？法治之重点，在于依法行政。笔者建议修改的环境保护法还应加上一条：“政府发展规划应进行环境影响评价，通过的具有法律约束性的条款应进行法律论证。环境影响评价报告由政府组织专家、公民、法律工作者组成的论证会出具法律意见书。”以前，规划环评的参与者主要是一些政府官员、环境科学专家、环境保护技术专家。即使有公众参与的原则规定，但没有相应的法律程序保障。既然我国法律对公司上市、重要项目开发都规定应由法律专家、律师提供法律意见书，那么地方政府的环评规划也应进行法律论证。只有这样，追究地方政府的环境治理目标责任才有法律依据。 Abstract: As we know, the imperfection of the government environmental responsibility is a key reason of the deficiency of the environmental law’s effectiveness. The modification of The Environmental Protection Law should strengthen the government’s environmental responsibility to change this current situation. However, in the amending of current Environmental Protection Law of China, there are some different opinions. Some people thinks the important systems and measures,such as government environmental protection responsibility and public environmental right,should be added or revised.And the mode of amendment should be aimed at environmental basic law and inclined to policy law on the basis of solving significant problems. some people argument that the amendment should be guided by the idea of turnaround in macro-view in combination with the idea of breakthrough in microcosmic view. Therefore modifications have to be realistic in their demands. And it is a priority. In my opinion, it is very important that the positive measures should be taken to research the polycentric governance path of ecological environment in the modification. Key words: Environmental Protection Law; the mode of amendment; the government environmental responsibility; polycentric governance 作者简介：宋志国（1963-），男，山西左权人，桂林电子科技大学法学院教授，法学院院长，硕士生导师。余俊(1969-)，男，湖北天门人，法学博士，桂林电子科技大学法学院教授，硕士生导师。 962 |
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