杨朝霞:我国土地保护立法的反思及统一《土地法》的制定(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 405 我国土地保护立法的反思及统一《土地法》的制定 ——以生态系统管理为视角 杨朝霞 （北京林业大学法律系，北京 100088） 摘要：我国的土地资源除耕地面积锐减之外，还面临林地、湿地等生态用地被大量侵占、土壤污染严重、土地生态环境破坏加剧、地面沉降恶化、地籍管理混乱等日益严峻却常被忽视的挑战。究其原因，最根本的在于我国的土地保护法只重视对耕地面积的保护，缺少对耕地质量和其他类型土地资源的整体关注和系统保护。为此，务必树立生态系统管理的理念，制定统一的《土地法》，对耕地、林地、草地和湿地等所有类型的土地资源的数量和质量进行一体化的管理和保护。 关键词：土地资源保护；立法；生态系统管理；土地法；自然资源 土地是财富之母，然而，当前我国的土地资源不仅面临耕地面积锐减等总量供给不足的突出问题外，还受到环境污染、生态破坏、地面沉降等重大威胁，因此，亟需加强法律保护。2004年修订的《土地管理法》等法律对于土地资源的保护发挥了极其重要的作用，但与此同时，也还存在诸多严重的不足，亟待修改和完善。以下，本文试以生态系统管理为视角，对我国的土地资源保护立法进行整体的检视和反思，并尝试提出修改完善的合理建议，敬请同行专家指正。 一、我国的土地资源保护面临除耕地面积锐减之外更为严峻的挑战 近年来，除了工业化、城镇化的迅猛发展导致耕地面积持续减少而危害国家粮食安全外，我国的土地资源还面临其他更为严峻的挑战。主要表现在如下几个方面： （一）耕地占补平衡制度的实施，使得林地、草地和湿地被大量侵占 在耕地占补平衡制度实施的过程中，由于建设用地急剧扩张，客观上要求不断有新的耕地进入补充行列，以达到耕地在数量和质量上的平衡。在实际操作中，为了实现这种平衡，为片面强调保护耕地而使具有重要资源供给功能和生态服务功能的林地、草地和湿地被大量侵占。譬如，全国森林资源第六次清查期间（1999－2003年），林地逆转为非林地面积1010.68万公顷，与第五次森林资源清查结果相比增长了24%①；20世纪80年代中期，中国退化草地面积8666.7万公顷，至90年代中期已近13 333万公顷，直到现在，草地退化面积以每年200万公顷的速度在增加，其中，由于片面追求占补平衡导致的草地退化面积占了相当大的比例②。再如，新中国成立以来，全国因围垦而丧失的湖泊面积达130万公顷以上，消亡湖泊数量接近1000个，被誉为“千湖之省”的湖北省湖泊数量已减少到200多个，长江中下游34%的湿地因围垦而丧失，通江湖泊由102 个下降为目前的2个③。 （二）土壤污染问题日趋恶化，形势严峻 由于污水对耕地的灌溉，农药和化肥的广泛使用，固体废弃物堆存占地和对田地的污染，土壤污染问题已成为损害群众健康和阻碍可持续发展的突出环境问题。据中科院生态所的调查，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的20％；全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨。④据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的10分之1以上，其中多数集中在 ① 沈勇强等：《我国林地保护面临的问题与对策初探》，载《华东森林经理》2011年第25卷第1期。 ② 参见闫志坚等：《中国北方草地生态现状、保护及建设对策》，载《四川草原》2005年第7期。 ③ 杨邦杰等：《中国湿地保护的现状、问题与策略—湿地保护调查报告》，载《中国发展》2011年第11卷第1期。 ④ 李静云：《如何应对重金属超标问题？土壤污染防治立法刻不容缓》，载《中国环境报》2011年1月4日第3版。据不完全统计，华南地区的中心城市自1997年至2001年共发生因蔬菜农药残留引发的食物中毒事件28起，中毒415人，个别地市高毒、高残留农药每年造成急性中毒5～7宗，受害人数约300人。据中国农科院对某地32种主要蔬菜调查，蔬菜硝酸盐含量比80年代初增加了1～4倍，其中有17种蔬菜硝酸盐含量超过欧盟提出的最低量标准；2001年长江三角洲的个别省份农产品出口由于监测不合格而损失数亿美元。 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 经济较发达的地区。全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。①土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。此外，土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，还将对整个生态安全构成威胁。 （三）土地生态破坏加剧，功能退化严重 目前，我国土地生态破坏的问题日益凸显，主要体现为乱砍乱伐、过度垦殖放牧导致的水土流失、沙漠化、石漠化、荒漠化，过度灌溉导致的盐碱化，非法开垦导致的湿地干涸、水域锐减等。据统计，全国水土流失面积已从解放初期的116万平方公里增加到现在的约160万平方公里，增长了38％，占国土面积的1/6。②我国北方地区沙漠、戈壁、荒漠化土地总面积为153.3万平方公里，占全国陆地国土面积的16％，其中土地沙质荒漠化面积已达20万平方公里，且沙质荒漠化土地蔓延速度不断加快。全国草原退化、沙化、盐碱化是发展趋势，草原严重退化面积9 000多万公顷，占可利用草场面积的1/3，且以每年130万公顷的速度退化。截至2009年底，全国荒漠化土地面积为262.37万平方公里，沙化土地面积为173.11万平方公里，占国土总面积的18.03％，而具有明显沙化趋势的土地面积为31.10万平方公里，占了国土总面积的3.24％。③土地生态破坏不仅影响土地本身的质量，而且威胁生物和生态安全，危害深远。2005年7月至2008年11月开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”研究显示，水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%。④ （四）地面沉降问题日益突出，损失惨重 近年来，随着大型高层建筑的兴建，地下水的过度开采和非法采矿的屡禁不绝，导致地面沉降问题日发严重。地面沉降不仅会造成城市排水系统的失效，防汛能力的降低，而且不均匀的沉降还会导致地表建筑物的地基下沉，基础开裂，破坏建筑物、构筑物及铁路、输水、输油管线、通讯线路等基础设施。⑤根据上海市地质调查研究院的数据显示，过度抽取地下水，从1921年到1965年上海市区总共沉降了1.69米，从1966年到2000年，上海市区累计沉降量为218．12毫米，每年沉降率为6．02毫米。根据陕西省国土资源厅发布的数据，西安地面沉降发生于20世纪50年代末，自1959年水准测量以来，累计沉降量超过200毫米的面积为150平方公里。⑥据中国地质调查局公布的《华北平原地面沉降调查与监测综合研究》及《中国地下水资源与环境调查》显示：自1959年以来，华北平原14万平方公里的调查范围内，地面累计沉降量超过200毫米的区域已达6万多平方公里，占到了整个华北地区的46%左右。其中，天津地区的沉降中心最大累计沉降量一度高达3.25米。调查和监测结果显示，华北平原不同区域的沉降中心仍在不断发展，并且有连成一片的趋势；长江三角洲地区最近30多年累计沉降超过200毫米的面积近1万平方公里，占区域总面积的1/3。上海市、江苏省的苏锡常三市沉积中心区的最大累积沉降量分别达到了2.63米、2.80米，并出现了地裂缝灾害。⑦截至目前，全国19个省份中超过50个城市发生了不同程度的地面沉降，累计沉降量超过200毫米的总面积超 ① 《周生贤在第一次全国土壤污染防治工作会议上指出 把土壤污染防治摆到更加重要位置为全面建设小康社会做出新的贡献》，http://www.nies.org/news/detail.asp?newid=214&leibieid=24，2011年12月2日访问。 ② 满朝旭：《水利部：我国水土流失造成经济损失占GDP3.5%》，中国广播网，http://finance.qq.com/a/20120226/000303.htm，2012年2月26日访问。 ③ 蒋洪强、张伟：《如何缓解资源环境瓶颈？》，载《中国环境报》2012年2月1日第2版。 ④ 满朝旭：《水利部：我国水土流失造成经济损失占GDP3.5%》，中国广播网，http://finance.qq.com/a/20120226/000303.htm，2012年2月26日访问。 ⑤ 去年泰国曼谷的大水迟迟不退就跟它的整个地面沉降有关系，京沪高铁每年都要在地基底下去垫石头，因为地面在沉降。由于地面沉降矗立于古都西安的唐代建筑大雁塔，倾斜已达上千毫米，由于地面沉降，人们居住的居民楼出现墙体裂缝，建筑不得不拆除重建。由于地面沉降，人们行走的大路出现裂纹、裂缝甚至天坑，由于地面沉降有城市甚至被预言会在几十年后消失。 ⑥ 陈常伟：《我国超50个城市发生地面沉降 京沪高铁地基下陷》，2012年2月21日央视《新闻1+1》，http://news.qq.com/a/20120221/000018.htm，2012年2月26日访问。 ⑦ 杨迪：《中国超50个城市发生地面沉降 尚无统一监测网》，载中国新闻网，2011年11月16日，http://www.chinanews.com/gn/2011/11-16/3465178.shtml，2012年2月26日访问。 406 可持续发展·环境保护·防灾减灾 过7.9万平方公里①。 地面沉降对我们的经济生活和生态环境造成了难以估量的损失。早在2005年国土资源部南京地质矿产研究所主持的《长三角地区地下水资源与地质灾害调查评价》报告中就显示，当时地面沉降对长三角地区造成的直接和间接损失已经达到3150亿元，包括对建筑楼房、道路桥梁、地下管线等造成的损失。其中上海地区最严重，直接经济损失为145亿元，间接经济损失达2754亿元。此外，有数据显示，华北平原地面沉降所造成的直接经济损失达404.42亿元，间接经济损失达2923.86亿元，累计损失达3328.28亿元。② （五）土地资源利用保护政策反复多变，资金浪费严重 对于土地资源的利用问题，我国此前一直强调对土地的开发和利用，以致毁林开荒、围湖造田、过度开垦放牧等问题愈演愈烈，严重影响和危害森林、湿地、草原的生态安全。鉴于此，1999年以来我国又迅速调整政策，大力实施退耕还林、退牧还草、退耕还湿等重大工程，各种补助补偿资金大量发放，耗资巨大。据统计，1999-2009年，全国累计实施退耕还林任务4.15亿亩，根据现有退耕还林政策标准和已完成任务测算，到2009年底中央已投入2332亿元，2010-2021年还将继续投入2000多亿元。③此外，近年来，又出现盲目提高森林覆盖率、大量侵占耕地和草地等新的问题。譬如，某省为提高森林覆盖率而启动所谓“一大四小”绿化工程，将国道两边各20米、省道10米、县道5米的良田租占而栽种树木，这不仅侵占了宝贵的良田，还劳民伤财。 （六）土地资源调查统计不科学，地籍管理混乱 目前，我国《土地管理法》虽然规定由国土部门负责土地的调查和统计，但其数据同农业部门对耕地、林业部门对林地、湿地、建设部门对建设用地等各类调查统计数据之间相互冲突。 2003年征求意见稿的民法物权编将土地登记的行政管辖仍维持多头管理的现状，即林地由林业部门登记、草原及土地承包经营权由农业部门登记。依此逻辑类推，如果建设用地由建设部门登记的话，国土资源管理的地政统一就不复存在了。④时至今日，我国仍缺乏权威、统一、准确的地籍统计数据，以致各部门在进行土地资源管理过程中互相扯皮或的情形时有发生，严重影响土地管理效率， |
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