随着经济的快速发展，人民群众对环境质量的要求不断提高，环境保护面临的形势更加复杂，承担的任务日益繁重。要确保各项工作有序推进，必须将政府环境责任落到实处。值得关注的是，“十二五”期间，主要污染物减排指标增加，减排任务重、时间紧。进一步明确地方政府的减排责任、强化政府环境责任已成为当务之急。

　　政府承担环境责任有哪些法律依据？在减排工作中，政府责任应当怎样明晰？政府环境责任有哪些发展趋势？本报特约请多位专家，请他们进行深入剖析和细致解读。

怎样细化政府环境责任？
◆张建伟

　　政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域所承担的义务。从法律上讲，所谓责任简单来说就是一种义务，其可以进一步分为第一性义务和第二性义务。第一性义务是指应为义务，即社会主体对社会所负担的义务，这种义务与他的社会角色相适应。具体包括法律直接规定的义务和由法律关系主体依法通过积极活动而设定的义务。第二性义务则是社会主体违反第一性义务所应承担的不利后果。

　　在环境立法中，政府环境责任的完善是比较重要的问题。为此，环境立法必须加强政府环境责任，这是环境法治的必然要求。真正的环境法治是制约政府的，是把政府放在环境法治客体的首要位置，而不是游离于环境法治客体之外。

　　政府在减排工作中应如何定位？

　　近年来，随着我国经济的快速增长，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，减排已成为我国环境保护的中心工作。推动减排需要全社会的合力，政府在其中无疑发挥着主导作用。原因在于，减排需要通过调整经济结构和转变增长方式才能实现。而从政府产生之日，环境保护就是政府需要承担的一项基本公共职能。

　　“十一五”规划就减排提出了明确的约束性指标。实践证明，只有强化政府环境责任，才能充分发挥政府在减排中的主导作用。统计表明，“十一五”期间，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降了14.29％和12.45％，较好地实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为应对全球气候变化做出了重要贡献。

　　“十二五”减排工作中的政府责任应怎样明晰？

　　为建设资源节约型、环境友好型社会，推进生态文明，2011年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出:今后5年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放降低17％；主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少8％，氨氮、氮氧化物排放量分别减少10％。

　　目前，这一减排目标的实现需要多方面的努力，原因在于:一是在“十一五”期间，容易淘汰的高污染、高排放的小火电、小钢铁厂、小化工厂等落后设施已被各地纷纷淘汰；二是随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求继续呈刚性增长。因此，必须进一步明晰政府环境责任，以推进落实“十二五”规划提出的减排目标。

　　政府在减排工作中的责任明晰，具体而言就是在中央和地方之间纵向合理配置减排责任。减排责任除了中央政府要承担，地方政府也要积极承担。不过，由于中央政府和地方政府的能力不同，减排责任在政府之间的纵向配置应实行职责异构。

　　中央政府与地方政府是减排责任的共同承担者，但由于中央政府与地方政府在减排中的角色并不等同，所以二者之间存在着一个责任边界，各方在各自的责任边界范围内承担起自己的减排责任。

　　需要指出的是，职责异构的边界划分并不意味着中央政府和地方政府在减排问题上的隔离，恰恰相反，这是为了建立政府在减排方面的合作关系。

　　因此，中央政府承担的减排责任应是地方政府所不能承担的宏观决策责任和协调责任。并且，对地方政府承担的减排责任，中央政府一方面要进行监督；另一方面，在地方政府能力不足、难以履行时要给予帮助。

　　地方政府则要承担具体的减排责任，对本辖区的减排指标落实负责。当然，地方政府作为一个统和的概念，其本身还具有一定的层级性，各层级地方政府之间由于存在能力的客观差异，在减排责任承担上也应有所区别。

　　减排责任如何落实？

　　在综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素的基础上，“十二五”规划将全国减排目标分解到各地区。各地区则需将国家下达的减排指标层层分解，以明确下一级政府的减排责任。

　　落实减排目标责任，简单的办法就是传统的行政命令。所谓行政命令是指行政机关依照职权单方做出的意思表示，从而对行政客体发生强制拘束力的行政行为。通过行政命令落实减排目标责任，表现为居于法律优越地位的上级政府根据职权对下级政府提出减排要求，并对其产生强制拘束力。如有违反，上级政府即可制裁。这种方式在减排初期对地方政府落实减排目标责任具有重要的意义，但随着减排的难度加大和复杂化，单一化的行政命令已不能完全实现减排目标责任落实的要求。

　　正是在这一背景下，可以考虑将减排行政协议作为一种落实减排目标责任的新形式引入。所谓行政协议，是指行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而达成的双方行政行为。与行政命令的强制性不同，行政协议本质上是一种公法契约，即为了处理行政事务，行政机关之间相互订立的合约。

　　美国是在环境保护领域较早采用行政协议的国家。美国的联邦政府与各州通过签订环境行政协议来达成环保目标。

　　日本中央政府也曾与地方政府签订过公害防治协定。

　　借鉴国外的经验，落实减排目标责任制，可以通过政府间签订减排行政协议，约定各自承担的减排责任，形成公法上的契约。

　　                                                        作者系河南大学环境与民商法研究所所长