刘安翠:环境保护法修改背景下的农村环境保护制度完善(二)
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). ⑥焦必方，翟孝强.日本“干净”的现代化得益于何？环境保护，2010(15). ⑦中国环境网：环资委与环保部开展环保法修改调研，2011-4-18，[2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/18/content_1651886.htm; 岳阳晚报：环资委环境保护法修改调研座谈会在岳阳举行，2011-4-18，[2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/18/content_1651831.htm;湖北人大网：环资委就环境保护法修改工作到鄂调研，2011-4-21， [2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/21/content_1652821.htm. 923 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 任主体多而杂，负责农村环境保护的行政机关有环境保护部、农业部、发展改革委员会等多个部门。具体到农村环境问题上，真正实行农村环境保护的机关很少且不明确。应当将农村环境管理职能明确授予环境保护行政主管部门，并发挥村民自治团体的作用。 4、结合农村环境的特点，创新环境保护制度。乡镇环保机构少，政府对农村环境保护投入不足的情况下，可以把保护农民环境权益、增强公众环境参与同村民自治联系起来，由村民委员会带动村民对环境保护的参与。针对农村面源污染严重而环境执法水平低的特点，通过鼓励引导村民保护环境而不能运用行政强制手段。 三、完善农村环境保护的立法与修改建议 （一）以环境保护基本法为中心建立农村环境保护法律体系 1、修订《环境保护法》 环境保护法的立法模式是在环境保护立法的决策和制定过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。它可分为目标模式和法体模式。目标模式决定着环境保护法的指导思想和调整对象，有利于确定环境保护法的任务和目的。法体模式可分为三类：统一基本立法模式、单行法律法规模式、法典模式。统一基本立法模式指由一部统一的环境保护基本法调整各种环境保护和管理活动；单行法律法规模式下针对各环境要素和环境组分的保护和管理活动分别制定环境保护法规；法典模式则整合了各单行法，是一个系统的、有逻辑的法律体系。 单行法律法规模式割裂了环境的整体性，容易造成法律冲突；法典要求法律法规具有高度的稳定性，全面覆盖所有的法律领域，而我国现阶段环境法仍在补充完善阶段，不适宜法典化。所以现阶段我国应当采取统一基本立法模式。这和多数学者对《环境保护法》的存废的观点是一致的，多数学者主张修订而不是废止《环境保护法》，并且由全国人大通过，使之成为真正的环境基本法。 环境保护法统一基本立法模式下必然有一部环境保护基本法，它是一国环境与资源保护法律体系内与单行环境与资源保护法律相对应处于最高位阶的，包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度等在内的综合性法律。因此，它适用于包括城市和农村在内的所有区域。同时由于农村环境问题的特殊性，环境保护基本法应当对其有特别的规定。结合统一基本立法模式的特征，基本法中关于农村环境保护的规定只能是原则性的，具体的制度还要在基本法规定的基础上制定关于农村环境保护的单行法。如同《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。 现行《环境保护法》共47条，分为总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任及附则等6章。一些学者在此基础上提出了自己的修改意见，汪劲建议增加“合理利用和节约使用自然资源与能源”一章，同时修改其他六章的具体条款。①周珂和竺效建议将来的环境基本法分为总则、政府环保管理组织体制和决策机制、基本制度、环境法律责任和环境损害救济、附则五个部分。②从农村环境保护的角度，蔡守秋和吴贤静认为应该“增加和明确农村环境保护的内容，使其成为真正意义上的‘城市、农村、自然原野三种区域一体化’的环境资源保护基本法”③。刘伟认为应当增设一章专门规定“农村环境保护”。由保护农村生态环境和防治农村环境污染两部分组成。在农村环境污染防治部分，应明确各级政府全面的防控和治理农村环境污染的职责；还应对农民环境权益保护、监管体制及基本制度等方面做原则性规定。④ 现在关于环境问题的基本分类是：环境污染、生态破坏、不合理利用自然资源。从总体上看，汪劲和刘伟对将来的《环境保护法》的体例结构的设计，是以上述分类为基础的，这与现行《环境保护法》的结构是一致的；而周珂和竺效的体例设计突破了划分主要环境问题的方法，以“总则-管理和决策机制-基本制度-责任和救济”为主线。后一种分类在基本制度方面内容非常多，免不了继续分类，层级比较多，因此前一种设计更加简洁。 按照汪劲的思路，农村环境保护制度只能分散地规定于《环境保护法》的各章，而蔡守秋、刘伟等人认为，农村环境保护应设专章规定。我认为应当规定农村环境保护的相关问题，以体现农村环境保护的重要性，但不一定设专章。专章规定固然有利于农村环境的保护，但是讨论《环境保护法》修订的专家很少提及农村环境保护，更不用说专章规定农村环境保护了。农村环境和一般的环 ①汪劲.论我国《环境保护法》的现状和修改定位.环境保护，2003(6)：8-10. ②周珂，竺效.环境法的修改与历史转型.载王树义主编.可持续发展与中国环境法治——《环境保护法》修改专题研究.北京：科学出版社，200：107-108. ③蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进.当代法学，2009(1). ④刘伟．我国农村环境污染防治法律体系的完善．西北农林科技大学，2010：22. 924 可持续发展·环境保护·防灾减灾 境问题的是相似的，都包含工业污染、生活污染、生态保护，如果专章规定农村环境问题有可能产生重复。因此，可以考虑在每章之后专门规定农村环境的相关问题，如在总则中规定农村环境保护的原则，在环境监督管理部分规定农村环境监管体制，在防治环境污染和其他公害一章中分节规定农村环境污染的防治等。 2、制定《农村环境保护条例》 农村环境问题很复杂，应当由一部基干法律统一起来。有学者认为应当制定《农村环境保护法》，也有学者认为只制定《农村环境保护条例》即可。现阶段农村环境保护领域的土壤污染防治、畜禽养殖污染防治等方面都缺乏有效的法律规范，立法任务繁重，并且技术性强，我认为现阶段可以先制定条例，农村环境保护各领域具备了相当的规范的时候，再统一制定《农村环境保护法》。 《农村环境保护条例》应当是对《环境保护法》中有关农村环境保护规定的细化。同时也要和相关法律相协调，如规定农村水环境保护时应当参考《中华人民共和国水污染防治法》第4章第4节关于农业和农村水污染防治的规定。在《农村环境保护条例》制定之后，应当及时完善现有的相关规定，相关部门还应当充实现有的环境标准，使之发挥应有的作用。全面规定农业环境保护、农村生活环境保护以及乡镇企业环境污染治理措施。 《农村环境污染防治条例》包括总则、管理监督、防治农业生产污染、工业污染的防治、生活污染的防治、科技创新和资金投入保障、农民环境权益的保护以及法律责任七个部分。总则由指导思想和基本原则等组成。农业生产污染防治部分应从保护农业环境的角度出发规范农药、化肥、农膜等的使用行为，加强对畜禽养殖污染的防治。农村生活污染防治主要规制农村生活垃圾的收集运输处理等流程。为了防止农村工业污染，应确立严格的乡镇企业环境准入标准，淘汰高污染、高耗能项目，严惩环境违法行为，引导乡镇企业防治环境污染。 3、完善相关法规和标准 在农村环境保护领域，《农村环境保护条例》具有基本法的地位。目前农村环境保护方面已经有些规范，但多为环保部门和地方政府的规定，调整对象和方法不统一，且在基本问题上没有创新，重复内容多。《农村环境保护条例》只是治理农村环境问题的开始，进一步的规范仍十分必要。面源污染防治、土壤污染防治等方面的相关立法尚处于空白。可以统一制定《土壤污染防治法》、《畜禽养殖污染防治条例》等规范及相关标准，然后授权地方政府制定相应实施细则。地方政府的实施细则应当有针对性，避免对农村环境保护政策的简单重复。 （二）农村环境保护制度的完善 由于环境具有公共性，环境保护措施的实施离不开政府部门的支持和引导。因此，应当首先明确政府的管理机制和政府的监管责任。为了节约立法资源，一般性的环境保护法规中的制度虽然不能全部规定于《农村环境保护条例》，但是仍应当在农村环境保护过程中适用。《农村环境保护条例》应当重点规定的是符合农村环境特色的制度，如农村环境自治制度、农村的清洁生产促进制度等。 1、管理机制和政府责任 当前，我国绝大部分乡镇尚未建立专门的环保机构，环境监测和监察也未覆盖广大农村，农村基层环保机构很不完善；污染事故无人管、环保咨询无处问的问题突出。① 农村环境保护涉及到环境保护主管部门、农业部等部门，但是现行法律没有明确规定哪一个行政部门统一管理农村环境问题，这导致它们分工不明、权责不清。我认为应当在《环境保护法》中明确规定由环境保护部门主管农村环境保护工作，由其统一制定和实施农村环境保护方案，其他部门配合环境保护部门工作。各级政府要对所辖的农村环境负责，各级人民政府必须将防治农村环境污染纳入工作计划，从人员、经费和宣传教育等多个层面确保农村环境保护法律的顺利实施。②同时也要发挥基层环保组织和村委会的作用。 王曦认为“一方面是有法不依，特别是政府有法不依，另一方面是对违法或有法不依的情况缺乏问责机制”是我国《环境保护法》修改需要对待的关键性问题。③ 如果不对政府环境管理责任进行规定，政府没有加强农村环境保护的激励，相关的制度仍得不到落实。因此，应当实施问责机制，让对农村环境保护负有直接责任的机关及其主要领导人对农村环境问题负责。这需要设计一套严密的制度，保证相应的国家机关及其工作人员高度警惕，防止环境问题的发生和及时有效处理环境问 ①国家农村小康环保行动计划. ②刘伟．我国农村环境污染防治法律体系的完善．西北农林科技大学，2010:29-30． ③王曦.论我国环境保护法的修改与政府环境保护公共职能的统一性.环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15.兰州）论文集.299-300. 925 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 题。实施问责的过程应当是公开的，群众有权利了解到环境事故背后的主要责任机关和责任人是如何被处理的。 2、制定符合农村特点的环境保护制度 现行环境法规定的环境保护基本制度有环境规划制度、环境标准制度、环境监测制度、环境影响评价制度、环境许可制度、“三同时”制度、清洁生产制度、污染物总量控制制度、限期治理制度、排污费制度等。这些制度在城市的实施已经积累了很多经验，但是农村地区缺乏配套机制，还很不成熟。在农村地区实施过程中不能照搬城市的措施，应当结合农村地区的特点进行改进。 为了保护农业环境和农村生态环境，王文颖建议建立农村自然资源核算制度和生态移民制度。前者是对一定时间和空间的农村自然资源，从实物、价值、质量等方面，在真实统计和合理估价的基础上，统计、核实和测算其总量和结构变化并反应其平衡状态的制度。后者是指为保护生态环境，当生态脆弱区的人口超载时在不破坏迁入地的生态环境的前提下，将其迁移到生态承载能力较高的地区继续从事农牧业活动的制度。①二者结合能确定或者确认自然资源的最佳或最适度的利用水平，合理利用自然资源。此外，对于面源污染，源头控制效果非常明显。应当鼓励生态农业的发展，通过经济补贴和技术支持等方式引导农民建立有机农业和绿色农业。 针对乡镇企业的污染，应严格要求乡镇企业实施环境保护措施。农村地区的工业发展应当走可持续发展的道路，避免城市走过的先污染后治理的途径。当然，乡镇企业一般设备比较落后，治理废水、废气的能力远比不上一般的企业。应当建立政府保护机制，从环境公平出发，城市应当为农村环境的恶化负有一定的责任，因此可以建立环境治理援助机制，利用城市已有的技术、设施等资源帮助农村治理环境污染。如在各级政府管辖范围之内，城市企业和乡镇企业对口援助，以城市企业的资源带动乡镇企业进行环境问题的治理。 为了保护农民环境权益，应当确保农民具有环境知情权、有监督环境执法的权利和获得赔偿的权利。通过赋予农民完善的环境权利，可以制约地方保护主义，同时减少企业破坏和污染环境的行为。②由于村民的环境保护意识差，以个人的力量很难维护其环境权益。村委会在环境侵害发生时应当维护村民们的合法的环境权益。③并且可以通过自治的方式，引导村民保护环境。④除了依靠各级政府部门的支持外，也可以鼓励环境保护组织帮助村民维护环境权益。 实施行政命令式的环境保护制度的同时，应当加强激励和诱导政策。通过奖励、税收等措施推进农村生产生活方式的变革，以减少对环境的污染和破坏。如可以对使用可降解农膜的农民进行补助，对引入治污设施的乡镇企业进行税收减免等。 Improvement of legal system of rural environment protection when amending the Environmental Protection Law Abstract: Against the backdrop of the amendment of the Environmental Protection Law, this essay concentrates on the improvement in the rural environmental protection system in legislation. Environmental problems in rural China are prominent which are mainly due to the low levels of laws and regulations related to rural environmental protection, including their poor enforceability. It is an appropriate |
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